政府性债务拟法定为例行审计内容

审计法实施条例修订征求意见结束

《国务院关于修改〈中华人民共和国审计法实施条例〉的决定(征求意见稿)》于7月9日结束征求意见。

在征求意见稿中，扩大了审计机关的职责、权限，对审计体制做出很大改进。其中最大的亮点、引发最多关注的当属将政府性债务依法明确纳入审计的规定。专家认为，政府性债务审计的“法定”意味着其将成为例行审计内容，预算和审计齐头并进有利于债务风险防范和管理。

赵乃育/绘

进展　政府性债务审计“法定”常规化

2013年政府性债务审计“风暴”席卷全国，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务超过20.69万亿元。这是我国首次摸清政府债务底数，此后社会各界一谈到债务风险必会引用审计结果数据，政府性债务审计的重要性和必要性已深入人心。　

伴随着今年预算法三审拟对地方发债适度“开闸”，一些专家认为，不光要对地方举债“开明渠”，更应该修好“防火墙”防范地方债务风险。　

此次审计法实施条例的征求意见稿在“审计机关职责”一章中新增了“审计机关对政府性债务的举借、使用、偿还、管理以及风险管控情况，依法进行审计监督”。这意味着，政府债务审计从国务院特别组织的一次性审计变为“法定”的常规化审计，纳入审计部门例行监督的职责范围。　

“需要注意的是，常规化的债务审计不一定是全国大规模的债务审计，可以在每一项审计中都特别关注政府性债务审计这个内容。”一位审计系统的工作人员告诉《经济参考报》记者，“比如在财政审计中可以包含债务审计，在领导干部经济责任审计中也可以关注债务审计；在审计署组织的审计工作中有全国的债务审计，在地方各级审计机关的审计工作中也应有债务审计内容。这将是每年都会涉及的一项经常性审计内容，但并不代表每年都搞全国大规模的审计。”　

审计署特约审计员王雍君接受《经济参考报》记者采访时表示：“审计的焦点是财政审计，因为财政审计是和公共利益关系最为密切的部分。我国审计的范围虽然比较宽，但是其核心过去是、现在是、未来也将是财政审计。由于政府性债务也属于公共资金范畴，所以财政审计覆盖的范围当然应该包括政府债务，政府性债务当然应该依据法律来管理、审计。”　

在王雍君看来，债务管理有一个关键环节是审计，把债务管理纳入法治轨道进行审计，债务管理就能有一个重要的制度支撑。“债务管理要有效，一要靠预算，二要靠审计。”王雍君称，“债务管理纳入预算这个提法早就有了，财政部等相关部门也一直在推动，但这还是不够的，债务还要纳入法制化、常规化的审计轨道，预算管理强调事前的控制，审计大多是强调事后的问责。只有预算和审计齐头并进，债务管理才能到位。”

方向　实现审计监督全覆盖

除了广受关注的政府性债务依法明确纳入审计范围，此次审计法实施条例的修改还将多项内容明确纳入审计监督，补充和完善了具体审计职责，以实现审计监督全覆盖。　

中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华接受《经济参考报》记者采访时称，此次审计法实施条例修改的意义非常重大，解决了很多以前遗留的问题。在他看来，条例的修改很有前瞻性。“应该说是预见到《预算法》会对地方政府债务‘开闸’，所以此次将政府性债务审计明确纳入例行监督范围，另外按照十八届三中全会的要求，规定审计机关对土地、矿藏、水流等国有资源管理使用的真实、合法和效益情况，依法进行审计监督。”本次征求意见稿还新增了对宏观调控措施的审计规定，要求“审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门贯彻落实国家重大经济政策和宏观调控措施的情况，依法进行审计监督。”汪德华告诉记者：“以往人们认为审计主要是看公共资金是否合法合规。但是从国际经验看，审计最根本的是关心政策实施是否达到预定目标。在这方面，此次修改强调对政策的审计，这扩大了审计的范围，也增加了审计机关的责任。”　

“在增加了新的审计内容和责任的同时，征求意见稿也增加了审计机关的权限和所能控制的资源，比如要进行政策审计，就必须有熟悉政策的专业人员。”汪德华称。　

为了确保审计机关全面履行职责，征求意见稿规定国务院和地方各级人民政府应当保证审计机关履行职责所需人力和经费，并为审计机关提供相应的工作条件。为了排除对审计工作的干扰，征求意见稿明确了其他与财政收支或者财务收支有关的资料的范围。同时，对有关单位配合联网审计提出了明确要求。同时，规定“各地方、部门和单位不得给审计工作设置障碍和禁区，不得制定限制向审计机关提供资料、电子数据和开放计算机信息系统查询权限的规定。”　

“审计法实施条例修改的背景是十八大以后，党中央国务院对审计工作提出许多新的要求和指示，包括审计监督要全覆盖、审计要发挥六大作用等。通过修订进一步明确相关要求，审计机关的职责权限一定程度有所扩大。”一位审计系统工作人员告诉记者。

意义　审计系统内“纵向”联系强化

对于征求意见稿中涉及的上下级审计机关关系问题，在汪德华看来，则是对审计体制做出了很大改进。　

国务院法制办在《国务院关于修改〈中华人民共和国审计法实施条例〉的决定(征求意见稿)》中进一步完善审计机关领导体制，强化了上级审计机关对下级审计机关的领导。征求意见稿的说明指出，各级审计机关不仅要接受本级人民政府行政首长的直接领导，同时还要接受上一级审计机关的领导，同时规定地方各级审计机关正职和副职负责人的任免，应当事先征得上一级审计机关的同意。　

汪德华认为，该项规定对于上下级审计机关的关系做出了新的规定，涉及审计体制的重大改进。“以往的法律规定中，笼统说审计上级机关对下级机关具有指导的义务和权力，而此次修改稿对上级审计机关的权力做出了很详细的规定。以前下级审计机关的正职和副职的任命，是征求上级机关的意见，只是作为参考，而现在必须要征求上级审计机关的同意，不同意就不能通过，这实际上是很大的变化。”　　

征求意见稿还规定，上级审计机关应当加强对下级审计机关的领导，检查考核下级审计机关的工作，建立健全工作报告、述职等制度。汪德华认为，下级审计机关向上级审计机关报送工作材料，上下级审计机关之间关系的细化、明确，其影响是非常大的。　

国务院法制办在对征求意见稿的说明中提到，进一步完善审计机关领导体制，是为了贯彻落实《宪法》、《审计法》规定的地方审计机关双重领导体制。而这种双重领导体制，在专家看来，与此前相比，弱化了审计机关和当地政府的横向联系，强化了审计系统内部的纵向联系，是为了使审计机关在开展工作时少受当地利益的牵绊和影响，使审计机关更具独立性。