九问地方政府性债务——关于地方政府性债务的浅析
16.02.2016 13:18
本文来源: 人大网
一问：何为地方政府性债务？
2011年，首次开展地方政府性债务审计，国务院下发文件，明确了地方政府性债务的概念和范围。 1.组成 地方政府性债务包括地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、其他相关债务。 2.含义和区别 地方政府负有偿还责任的债务，是指确定由财政资金偿还，政府负有直接偿债责任的债务，例如地方政府债券。 地方政府负有担保责任的债务，是指因地方政府(包括政府部门和机构)提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿还责任的债务。例如政府融资平台公司向企业举借的债务。 其他相关债务，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位等举借的债务，由非财政资金偿还，但地方政府没有提供担保。据法律规定，该类债务政府没有偿债责任，但如果债务单位出现了债务危机，政府应承担救助责任，因此也划入地方政府性债务范畴。 前两类债务区别在于，前者偿债资金由政府财政负担；后者偿债资金来源于债务单位的预期收入。
二问：谁是地方政府债权人？
2013年3月，审计署副审计长董大胜通报称，目前，全国地方政府性债务总额为15万亿至18万亿。巨额地方债务，钱从哪里借来？ 1.债权人构成 根据审计署的审计显示，地方政府债务“债权人”主要有：银行、地方债券、其他单位和个人。 2.主债权人 银行一直是“最大债权人”。在2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款占79.01%。 3.债务余额比例的变化 据审计署审计全国36个地区2010年底、2012年底的债务余额发现，两年来银行贷款占比下降5.6%，而地方债券、其他单位和个人，分别增长62.32%、125.26%。 4.变化趋向 审计署审计长刘家义透露，一些地区违规集资、变相融资，金额高达2181亿。例如，江苏省如皋市经济技术开发区，2008年至今，已向公众四次集资，承诺利息最高达14%。
三问：地方债务资金怎么花？
按规定，地方政府性债务资金，须用于公益性项目建设。 1.主要支出 2011年的全国地方政府性债务审计结果表明，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出，占86.54%。7575.89亿花到了“其他项目”，占7.89%。 2.“其他项目”支出 审计署指出，一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场，甚至修建楼堂馆所。还有一部分债务资金，投向了高能耗、高污染、产能过剩项目，以及低水平重复建设项目。此外，2011年审计还发现，19.94亿债务资金被损失浪费。2013年地方政府性债务审计表明，仍有一些地方政府“挪用”债务资金用于非公益性、基础设施项目，或用来归还到期债务。
四问：地方政府性债务风险有多大？
一是负债过多问题大。第一，地方政府债务的透明度太低，大量隐性负债是潜规则强制替代明规则形成的，未能较快得到统计信息来揭示。第二，一旦由于某些事情触发，产生局部危机性的不良局面时，可用的机制只能是“救火”，即事情闹大了，矛盾掩盖不住，露了头，要采取救火的方式去平息事态，那么社会代价是相当高的。有专家分析认为，许多市县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%，风险隐患较大。70%以上的债务被用于投资铁路、桥梁和购买土地，这就意味着地方政府掌握的资产是随着负债的上升而增加的。 二是负债对银行冲击大。大规模的债务对银行业也是个考验。2010年，10.7万亿元的债务中，从银行贷款占了约80%。财经评论家叶檀认为，此次地方债务的或有坏账率可能远远超过以往银行不良贷款的规模，考虑到银行不良贷款主要由银行间接融资，因此，中国银行业在后金融危机时代所受的负面冲击远远没有过去。
五问：如何化解地方政府性债务风险？
有效化解地方政府性债务风险，已成为中央政府整改上年度审计问题的首项工作。 1.高层吹风 国务院常务会议要求，按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。继续抓紧清理规范融资平台公司。金融机构要切实加强风险识别和风险管理，严格落实借款人准入条件，按照商业化原则履行审批程序。坚决禁止政府违规担保行为。同时要研究建立规范的地方政府举债融资机制。 2.专家解读 对于如何解除地方债务隐患，大部分专家认为，现在的关键是如何将地方融资中的“潜规则”变成“明规则”。应该把地方融资引到一个阳光融资的概念上来，所以要治存量、开前门、关后门、修围墙。专家建议，今后需要推动地方阳光融资制度的形成。审计部门提出的建议已经包含了这方面的内容，包括怎样考虑地方公债制度建设以及法规的修改。以后还可以考虑地方根据项目情况发行与之对应的市政债，这样使地方政府举债有透明度、有公众监督，也有其他监督机制的综合作用。 3.科研聚焦 对于地方政府性债务的管理与偿还，财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，首先地方政府要建立整体的地方政府性债务管理框架，对不同类别的政府性债务进行分类、监控、具体分析，还要理顺和界定清楚投融资平台和政府的关系。中国社会科学院博士马光远认为，中国地方债务风险的最终化解，一方面在制度上要尽快解决分税制的体制问题，另一方面，在偿债的来源上，要尽快摆脱对土地财政的依赖。对土地财政的过度依赖，恰恰说明地方经济本身缺乏造血功能，实体产业和中小企业等无法为地方财政提供收入来源，地方只能依赖卖地生存，而这显然是一个恶性循环。
六问：地方政府如何还债？
据光大证券等金融机构测算，2013年下半年，大约1270亿的地方政府性债务到期，为2000年以来最高。明年到期的债务达2088亿元，比今年增加10%。数千亿的债务进入偿债高峰期，地方政府怎么还？ 1.偿债的主要来源 审计署发布的审计公告表明，从1979年至今，土地出让收入一直是地方政府主要还债来源。 2011年对全国的地方政府性债务审计发现，12个省、307个市、1131个县承诺用土地出让收入，作为偿债来源，债务资金量占37.96%。 2.偿债其它来源及产生的问题 地方政府的其他还债来源，还有债务单位的事业收入，如高校的学费收入；经营收入，如车辆通行费收入等。 由于预期收入不稳定，一些地方政府陷入“拆东墙补西墙”、“举新债还旧债”的“恶性循环”中。 以车辆通行费收入为例，2010年，全国高速公路的地方政府性债务，借新还旧率高达54.64%，审计署分析的原因为“部分地区的高速公路处于建设期和运营初期，其收费收入不足以偿还债务本息，主要依靠举借新债偿还”。
七问：地方发行债券合法吗？
《预算法》规定，“除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。 既然法律不允许地方发行债券，那10余万亿的债务是怎么来的呢？据了解，地方政府债务最早可追溯到1979年，当年有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务。至2010年底，全国仅54个县级政府没有举借政府性债务。 湖北省统计局副局长叶青表示，虽然法律严禁地方发行债券，但未禁止地方政府设立的公司举债。因此，地方政府通过组建融资平台公司，绕开法律约束。 据审计署去年公布的数据，全国涉及地方政府性债务的融资平台公司有6576家。 融资平台的最早雏形，始于上世纪八十年代，广东采取了“贷款修路、收费还贷”政策。1994年分税制改革后，地方政府开始更多依赖融资平台，筹措资金。 专家指出，融资平台大多有政府背景，容易获得银行贷款、发行城投债。但是，融资平台的具体举债规模和偿债能力审核，并未纳入人大审议。所以相当一部分债务，成了隐形债务。
八问：国家怎么管地方债务？
从2011年至今，国家审计署对地方政府性债务进行了两次审计。第一次是2011年3月至5月，全面审计了31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市及所属市(地、州、盟、区)、县(市、区、旗)三级地方政府的债务情况；第二次是去年11月至今年2月，“抽查”了15个省及其所属的15个省会、3个直辖市及其所属的3个市辖区。 这两次审计，审计署均提出，由于我国尚未出台统一的地方政府性债务管理制度，导致地方政府性债务管理制度不够完善、债务资金管理使用不够规范。两次审计，审计署均重点提及了地方政府融资平台存在的问题。2010年6月，国务院曾下发通知，要求清理地方融资平台。 但据通报，2011年以来，按银监会规定，共有61家融资平台公司应转为“退出类平台”，但其中的55家并未完全剥离原有政府性债务，或继续承担公益性项目的建设融资任务。而且，还有4个省、1个省会城市的18家融资平台公司，以转为“退出类平台”为由，少统计政府性债务2479.29亿元。
九问：地方债务风险可控吗？
以2010年的债务情况为例，专家认为，中国地方政府性债务风险总体可控。 首先，从债务规模看。至2010年底，负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率，即负有偿还责任的债务率为52.25%。如果负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70.45%，低于100%的警戒线。中国地方政府的累积债务相对于偿付能力来看，风险是总体可控的。财政部财政科学研究所所长贾康在接受记者采访时指出，10.7万亿元的负债规模从总量上看是在安全区内。按照欧盟《马约》规定的警戒线，债务负担率占GDP不超过60%，我国地方政府性债务分为“政府负有偿还责任的债务”、“政府负有担保责任的或有债务”、“政府可能承担一定救助责任的其他相关债务”三个部分，第一部分是地方政府实打实的债务，第二部分不是100%由地方政府来承担，第三部分是政府承担一定责任，后两部分是或有负债，即使10.7万亿元债务都由政府承担，占GDP 20%多，也是在安全区内。 有关专业机构认为，10.7万亿元的地方债务规模没有超出市场的预期，仍是可控的。中国社会科学院金融研究所金融市场研究室主任曹红辉称，只要把不规范、风险较大的部分处理好，就不会造成系统性风险。 以我国西部某县级市为例，到2011年底，市政府性债务总额达到51.94亿元(不含担保的债务)，负债率(地方政府性债务余额与地区生产总值之百分比)达到46%，超过10%的公认安全线；财政债务率(政府性债务余额与当年可支配财力之百分比)2011年达到330%，超过了70.45%的全国县级平均水平，也超过了100%的公认安全线。如此看来，该市债务风险大。另据该市审计局报告数据，截至2012年12月31日，全市债务总额680167.83万元，其中，直接债务660075.83万元，粮食政策性挂账20092万元。直接债务660075.83万元，包括市本级584420.71万元，乡镇75655.12万元。 其次，从横向比较来看。与欧洲债务危机相比，中国政府性债务以内债为主，2010年末，地方政府性债务的债权人主要以国内机构和个人为主，较容易处理。 最后，从偿债条件看。除财政收入外，中国地方政府拥有固定资产、土地、自然资源等可变现资产比较多，可通过变现资产增强偿债能力。此外，中国经济处于高速发展阶段，基础设施建设给地方经济和政府收入创造了增长空间，有利于改善其偿债条件。 虽然，对比其他高债务率国家，我国的债务总量在安全区间内，但需防范局部地区和具体项目出现债务风险。 大多数专家都提出，迫在眉睫的问题是建立科学合理的地方政府性债务管理模式，比如财税体制改革等，解决地方政府的“差钱”问题；立法放开地方政府的举债权，设定合理的地方债务审核程序。
专业用语解释 1.“政府债务余额”：就是政府在某财政年度末，所欠债务的累计余额。 2.“债务负担率”：是当年债务余额占国内生产总值(GDP)的比重，是国际上确立的公认的政府债务警戒线。 名词链接：国际经验表明，发达国家的债务负担率一般在45%左右，它与发达国家财政收入占GDP的比重为45%左右有关，即债务余额与财政收入的数值相当时，也就达到了适度债务规模的临界值，超过此界限就意味着债务危机或债务风险。？债务负担率的公式表示为:债务负担率=当年累积未清偿公债余额/当年国内生产总值×100% 。该项指标表示政府债务存量规模与国民经济活动规模的关系，反映政府举债对国民经济的影响程度。债务负担率较高说明政府的借债行为对国民经济活动的影响较大，增发公债的潜力有限；而债务负担率较低，则说明社会应债能力较强，公债规模可以适当扩大。 附件：
本文来源: 人大网
16.02.2016 13:18
王晓晖主持召开省委工作会议强调：把总书记的殷殷嘱托转化为做好工作的强大动力，坚定信心真抓实干确保圆满完成全年目标任务
王晓晖主持召开省委工作会议强调 把总书记的殷殷嘱托人大网
四川发布 | 习近平在四川考察时强调 推动新时代治蜀兴川再上新台阶 奋力谱写中国式现代化四川新篇章 返京途中在陕西汉中考察
习近平在四川考察时强调
推动新时代治蜀兴川再中国国际贸易促进委员会
四川发布 | 省委常委会召开（扩大）会议 专题传达学习习近平总书记来川视察重要指示精神
省委常委会召开（扩大）会议
专题传达学习习近中国国际贸易促进委员会