政务服务中心理论基础研究
政务服务中心诞生是行政体制改革的必然，也是建设服务型政府的必备要素。我国政务服务中心组建源于对国外一些成型的相关行政服务模式的借鉴，其基础理论大体有以下几种：
一、政府的公共性理论
公共性（publicity）作为分析现代政府基本属性和目标追求的一种重要分析工具，主要是探讨政府作为全社会公民权的委托者和行使者，怎样才能最大程度地体现公民的共同意志和增进全体社会成员的福祉。政府的公共性是一个多角度的理论范畴，可以从这样几个方面来理解：
1、作为公共管理主体的政府的公共性。政府在一定程度上代表的是社会的公共利益，政府从其产生的原初意义上都具有公益性的行为取向，政府地位的获取和权力的来源必须具有合法性的基础。
2、政府价值观的公共性。政府应当将平等、正义、公平、公正等作为价值观的基本取向。建设服务型政府，要求政府在处理效率与公平的关系时，一方面注意两者的统一和平衡，另一方面更加注重公平、正义和质量。
3、政府管理客体的公共性。公共管理的客体是公共事务，公共事务所要解决的是如何实现公共利益，这也确保了公共管理客体公共性的落实。公共事务的公共性体现为政府在处理公共问题时注意引导整个社会朝着更高的社会目标努力，比如社会更加和谐、公共福利均等化等。
政府的公共性理论已广为世人接受，政府这种产生于社会、服务于社会的公共性也为越来越多的国家政府所追求。政府行政服务中心正是政府的公共性理论付诸实践的产物，是政府“产生于斯、服务于斯”这一宗旨的体现。
二、服务型政府理论
“服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式或政府形态。”[1]以民主行政理论为核心思想的服务型政府理论，以一种全新的公共行政服务模式及其存在于公共行政改革和政府再造运动而出现于政务服务中心创高的理论源渊之中，而以政府的公共性理论为根本基础的服务型政府理论的产生，同样主导着政务服务中心创设的理论源泉。如果我们把柏拉图的思想片断中“我们邀请许多人住在一起，作为伙伴和助手，我们把这个公共住宅区叫作城邦” [2]，作为服务型政府理论创立的起源，那么，近代以来所出现的诸如洛克、边沁、马克思的论述则更加丰富了服务型政府理论体系。洛克提出：“政治权利就是为了规定和保护财产而制定法律的权利，判处死刑和一切较轻处分的权利，以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵犯的权利，而这一切都是为了公众福利。”[3]边沁则认为“人们加入政治社会是因为个人福利比加入之前有显著增加，因而加入政治社会、成立政府是人们的理性选择；政府的公共性体现在，它与自然社会相比更能提供公共福利，使社会的总体福利达到最大化。”[4]马克思指出“国家是社会在一定发展阶段上的产物，国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面、这些经济利益相互冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消来，就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量。这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”[5]
由此，社会服务是服务型政府职能结构的重心，即为服务型政府的主要职能，社会服务本身是服务型政府存在的价值，应贯穿于一切公共服务活动之中。在服务型政府建设过程中，必须建立政府与公民之间的平等与合作的互动关系，以公民本位、社会本位为出发点，突出公民在政治行为和公共服务提供进程中的作用。将其与责任政府、有限政府相区别，把法治政府、透明政府、电子政府、民主政府、效能政府理念更进一步丰富与发展，顺应进代发展的潮流，政务服务中心作为建设服务型政府的窗口机构应运而生具以长足发展的态势在服务型政府建设进程中发挥着日益强大的作用。
三、新公共管理理论
自20世纪70年代以来，西方国家针对政府管理过程中出现的财政危机，信任危机以及效率危机，开展了一场旨在推行政府管理民营化，效率至上和顾客取向的政府改革运动，这场运动的名称很多，比如有“管理主义” [6]、“企业型政府” [7]、“重塑政府” [8]等，目前在理论界和实践工作中，运用的最广泛的是“新公共管理” [9]。这种以经济学为基础，以政府和市场关系协调为核心的新公共管理运动，不但成为西方国家改革的理论指导，而且也波及到发展中国家，成为近年来规模空前的公共管理改革的主导方向。
新公共管理理论作为一个新的理论范式和实践模式，将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务活动，在摆脱传统官僚制的桎梏，引入新的管理理念和技术来克服政府弊端和提高政府绩效上具有重大的价值。其特征有以下几个方面：强调职业化管理；明确的绩效标准与绩效评估；项目预算与战略管理；提供回应性服务；公共服务机构的分散化与小型化；竞争机制的引入；采用私人部门管理方式；管理者与政治家、公众关系的改变。新公共管理正是通过对诸如全面质量管理、流程再造、目标管理、绩效评估等方式的借鉴与采用，来改善公共部门提供的产品和服务的质量，并使公众更加容易获得公共服务，增强公共服务对公众需求的反应力。由于新公共管理运动在改革公共服务方面所带来的显著效果，决定了这一理论在当今各国政府改革中的重要地位。我国近年来的行政改革，特别是行政服务中心的建设，应当说是受到了新公共管理运动的影响，至少在理论与实践方面作了借鉴。诚如有的理论工作者所指出的：“我国公共行政服务中心的发展也是受到西方行政改革的影响，是借鉴新公共管理理论的‘公共服务’理念而进行地方政府管理模式改革和创新的有益探索。”
四、治理理论
1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”（crisisin governance）这一概念，此后，“治理”一词被广泛用于政治发展研究中。治理理论是在对新公共管理进行批判的基础上出现的，其在一定程度上弥补了新公共管理在公共服务中民主价值缺失的不足，其所提供的新的服务方式也比新公共管理更具层次性和多元性。治理理论强调在公共服务过程中，公民不仅是公共服务的接受者，还可以是公共服务的合伙人、参与者、监督者甚至是设计者、提供者。具体到我国行政服务中心建设，治理理论的借鉴意义在于有利于对政务服务中心正确定位。一方面，从治理理论的多主体理念出发，可以重构与规范政府的职能，使政府、市场与社会三方主体在公共服务方面形成一个有机整体。由于政府的职能明确与有限，而通过其他主体在管理过程中的地位和作用的提升，实现多主体之间的互助合作，从而更有利于政务服务中心向提供优质高效的服务目标迈进。另一方面，从治理所强调的回应性来看，政务服务中心作为多主体的一方也必须就公民或组织的要求做出及时和负责的回应，不得无故拖延或不了了之，促使其政务的改善和服务效能的增加。
五、政府治理理论
随着全球化对于公共治理的关注，对于政府治理这一理论还未形成统一的界定，但其将永远成为政务服务在服务型政府建设中形成一个具有普遍有效性的通用方式。对于当代公共决策越来越复杂的情况，新公共管理在对其解释方面越来越显得不如人们想像的那样有效。但政府治理自从20世纪80年代初由地方治理起源到80年代后期的公司治理的推广，以至于到90年代，其已在广义上涵盖了公共部门的各个层级。但其同时又表现出了许多不足之处。当时Bob Jessop曾很明确地指出了政府治理理论的四个不足之处：“一是合作与竞争的矛盾，二是开放与封闭的矛盾，三是原则性与屡活性的矛盾，四是责任与效率的矛盾。”，同时，在进入20世纪90年代后，政府治理被运用于全球化与跨国组织领域，但就其本身而言，对于国家主权和主权政府在国内和国际上的作用被削弱，并且其对于综合实力比较强大的国家以及某些跨国公司干涉另国内政也提供了一定的理论支持，因此，此理论在某种意义对于一国治理来说，极为不可取。但在政务服务工作中，其又显得更有用处。
学者鲍勃·杰索普（Bob Jessop）在研究治理相关问题时曾指出：“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的时髦词语。”随着人类政治行为的重心由统治向治理转变，由善政走向善治的进程的发展，政府的概念已显现出淡化出公共行为的领域，已渐渐发展为全球性的治理行为。全球治理委员会（the Commission on Global Governance）1995年曾对于政府治理给出过这样的定义：“所谓治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。典型的治理具有治理主体多元化，治理过程互动性，治理范围广泛，治理的有效性等特征。”主张政府的职能应该从计划转为市场形式，即改革政府的治理方式和行为。政府治理理论对于政务服务中心的管理有一定的积极作用，更能够加强政务服务中心与其服务客体之间的双向联系，形成一种合作管理的模式而非传统意义上的上下级管理关系，以政务服务中心对行政审批和公共服务工作的运作为前提，政府极有可能从微观指挥上解放出来，用更多的时间和精力去对宏观政策进行有效把握与调控。
六、新公共服务理论
新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特·丹哈特为代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论的缺陷的批判而建立的一种新的管理理论。其认为，“公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划浆，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。”
新公共服务理论是作为对传统公共行政和新公共管理的替代模式的身份出现的。登哈特指出：“新公共服务理论的核心和实质有两个主题：一个是促进公共服务的尊严和价值；二是将民主、公民权和公共利益等价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。新公共服务理论规范研究的框架基础：
一是服务而非掌舵，政府及其公务人员越来越重要的角色趋向于协助公民表达并实现共享的公共利益，而不止于控制或引导新方向；
二是追求公共利益，公共利益是主要目标，而非副产品。公共行政人员必须致力于建造一个集体的，共享的公共利益观念，其目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是分离利益和分担责任的创造；
三是战略的思考，民主的行动，即符合公共需要的政策和计划，如果通过集体努力和协作的过程，能够最有效地，最负责任地得到贯彻和执行；
四是服务于公民而不是顾客，公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。因此，公务员不仅仅要回应‘顾客’的需求，而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系；
五是责任并不是单一的，即公务员不应当仅仅关注市场亦应关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益；
六是重视人而不只是生产力，公共组织及其所参与的网络，如果能够在尊重所有人的基础上通过合作过程与领导分享，则其更有可能获得成功；
七是超越企业家身份，重视公民权和公共服务，与企业家式的管理者视公共资金为自己所有的行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献，那么公共利益会得到更好的实现。”[10]新公共服务理论的一个中心就是其指出政府和公众之间必须建立一个共同的公共利益目标，通过二者之间的共同努力与协作，在服务社会的进程中最有效地，最负责任地贯彻和执行宏观政策，力求改造政府的服务角色，服务全社会。
七、政府管制理论
政府管制理论也被称为管制经济学（Economics of Regulation），是一门新兴的经济学分支。从历史上看，政府管制是伴随着产业革命的发生而出现的。在产业革命中，随着新技术的发明和应用，传统的自由放任思想面临很大的挑战，政府在经济中的作用逐渐凸现。尤其是铁路运输的发展需要大量固定资本投资，而单靠自由竞争市场难以迅速聚集所需的大量资金。为此，英、美等国政府成立了政府管制部门，以解决铁路运输中的资金问题、固定成本和沉淀成本问题。对管制部门实施管制的经济效果，包括对生产者福利和消费者福利所造成的影响等问题的分析研究，成为早期政府管制理论的主要内容。
此后，新古典经济学的代表人物马歇尔提出了“外部效应”思想，以及以此为基础，庇古提出了以税收或补贴形式进行政府干预的思想等，都为政府管制问题的研究提供了重要的理论基础。进入20世纪，政府管制理论与实践得到进一步的发展。20世纪30年代，以美国为首的西方国家在经济大危机期间，对具有自然垄断特征的公用事业部门进行了政府管制。如罗斯福新政之前，电力、铁路等大型垄断公司，为获得高额垄断利润，人为制定过高的垄断价格，损害了消费者福利，阻碍了经济发展。“新政”颁布法令，对交通运输和公用事业实行联邦管制，并成立了各种委员会，如铁路管理委员会、电力管理委员会等，来管制相应的自然垄断部门，特别是对运费、电价等实行联邦管制价格。正是在这种经济背景下，政府管制理论的研究得到进一步发展。
随着政府管制理论的发展和完善，出现了最小政府主义，小政府主义（Minarchism），有时候也称为最小中央集权（minimal statism ）或最小政府，是一种主张在自由社会里，政府的大小以及所扮演的角色应该最小化--只要有能力保护每个人的自由、防范侵犯自由的行为即可，以此最大化每个人的自由。许多小政府主义者将自己视为自由意志主义的一环，并宣称他们自称为小政府主义者是为了延续在古典自由主义哲学里的传统。这个称呼的产生或许是因为自由意志主义与无政府主义之间的一些差异，自由意志主义者相信建立一个在保护个人自由的同时也不侵犯到个人自由的政府是可能的，而无政府主义则相信政府的存在注定会侵犯到个人自由。小政府主义相信保留一个最小化的政府来维持个人自由是必要的。在理论界出于对政府职能更深入研究的同时，最小政府管制理论便产生了。
八、最小政府管制理论
罗伯特·诺齐克在他的《Anarchy, State and Utopia》 一书里定义了最小政府的角色：“我们对于国家的结论便是最小化的政府，限制在提供保护以制止暴力的最小功能上，如偷窃、诈欺，并且监督人们互相订定之契约的制行等等，这些都是正当的；但若再进一步的扩张国家，便会侵犯到个人的权利，这便是不正当的；最小化的国家便是以这些作为原则。两件重要的意义为，政府不可以动用强制的手段逼迫某些市民去援助其他市民，或是为了政府自身的利益以及进行保护服务而去禁止人们的行动。”
诺齐克的《无政府、国家与乌托邦》一书在出版的隔年便获得美国国家图书奖（National Book Award），他在书中主张任何物资的分配，只要是透过成人间的自愿贸易、同时财产根基于正当的基础，那麽这种分配便是正义的，即使这种分配数量极大亦然。诺齐克在书中套用了伊曼努尔·康德的理论，亦即个人在哲学上应该被视为一种“目标”（他将之称为“人类的分立”）而不只是一种“手段”。诺齐克以此挑战约翰·罗尔斯在《正义论》一书中的论点，罗尔斯主张收入的分配若要正义便必须至少照顾到最贫穷的人，诺齐克则主张强迫分配收入就好像将人们视为只是一种财富来源一般。
最小政府管制理论认为，政府最具基本职能是对公正的维护和规则制定者身份的拥有，但政府的职能最终是要赋予人来承担和执行的，但人的潜意识中不可避免会存在堕落和罪恶的思想，对此有人出于对掌握公共权力的这部分人的堕落和犯罪的预防便提出了“政府公权、互相制衡”的解决办法。美国的“宪法之父”麦迪逊（James Madison）曾主张权力必须分立。然而制衡分散的权力会增加监管的费用。对此，拉萨尔（Las Salle）认为政府只履行“守夜人或交通警察”的功能，布坎南认为政府行为是与作为整体构成要素的社会个体之间的“报酬合约的交易”，萨缪尔森认为公共物品的供求非市场规则。最小政府管制理论对于政务服务中心的发展有着重要的意义：政务服务中心在管理社会公共事务时是实现职能最小化，进而主张在公共部门引入公司的治理方式，并使公共部门及其负责人面临竞争的而不仅仅是行政激励的压力，要使公务人员有被取代的威胁。
九、社会资本理论
1980年，法国社会学家皮埃尔、布迪厄发表了短文《社会资本随笔》，正式提出“社会资本”这个概念，后来这一概念广泛被人用来形容社会发展中不可或缺的那些力量、习俗、规范、条件。社会资本理论提倡通过对公民的尊重，调动公民在公共服务过程中积极性、主动性、创造性，最终实现公共服务的良好效果，从而促进政府与公民的良好合作。社会资本理论为行政服务中心建设提供了新的思路，即政府行政服务能力的提高不仅仅要依靠内部自身公共服务能力的提升，还要依靠外部公民主观能动性的发挥。从政务服务中心的内部组织来说，政务服务中心必须形成内在的“社会资本”，才有可能走出其在发展过程中所发生的“形聚而神不聚”的困境，使那些来自不同机构的公职人员能够在政务服务中心的统一指挥下行动；从政务服务中心的外部环境来说，只有培育出整个国家的社会资本，才有可能进一步提升社会整体的合作与服务意识，为政务服务中心的建设提供一个良好的外部环境。
参 考 文 献
[1]施雪华.“服务型政府”的基本涵义.理论基础和建构条件[J].社会科学.2010（2）
[2] [古希腊]柏拉图.理想国[M].北京:商务印书馆.1996.p58
[3] [美]洛克.政府论[M].北京:商务印书馆.1996.p4
[4]郝燕.浅议政府的公共性与私利性.[J].经济与社会发展.2004（1）
[5]郝燕.浅议政府的公共性与私利性.[J].经济与社会发展.2004（1）
[6]管理主义在学校教育中是指漠视学生的个别差异，以方便管理为
首要考量的态度和方法。管理主义的教育讲究对权威的服从，因为学生愈是服从，管理起来愈是方便。
[7]企业型政府是指由一群富有企业家精神的公职人员组成的政府部门，员工门运用各种创新策略。
[8] 20世纪70年代末以来，西方发达资本主义国家实行的政府改革，引起了极大的社会反响。“重塑政府运动”、“企业型政府”、“政府新模式”、“市场化政府”、“代理政府”、“国家市场化”、“国家中空化”等，只是对这场改革的不同称谓。人们普遍认为，区别于传统公共行政典范的、新的公共管理模式正在出现。赫克谢尔（C.Heckscher）指出，政府改革打破了单向的等级指挥关系，建立了互动交流和导向管理，并开始向“后官僚组织”变迁。
[9]这场20世纪80年代后期和90年代初期席卷发达国家和发展中国家的公共部门管理变革运动有诸多称呼:“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。对世界上最大的123个国家进行的一项调查表明，重要的政府改革正在全世界进行。在很大程度上，类似的改革也发生在其他不同的国家。这场运动从两个方面看是国际性的：首先，它已经扩展到了蒙古、瑞典、新西兰和美国等一系列国家。其次，改革范围很广，政府已经利用管理改革来重塑国家的作用及其与国民间的关系。
[10]（美）登哈特著.丁煌译.新公共服务:服务而不是掌舵.[M].中国人民大学出版社.2004
（广安市武胜县政务服务中心 惠云高）
