多措施难改“首堵”局面 专家争议北京收拥堵费
导读
“如果北京一旦实施交通拥堵收费，这有可能将成为其他城市效仿的样本。”发改委综合运输研究所研究员董焰接受21世纪经济报道记者采访时提醒说，一项公共政策的出台，要全方位多角度予以考量。
特约记者 张梦洁 北京报道
“我只能表示理解。”在北京或将加快推出拥堵费的消息传出后，一位接受媒体采访的北京市民表示。
近日，在北京政协的雾霾治理协商会上，北京环保局和交通委等部门明确表示，已经初步制定交通拥堵收费政策方案和技术方案，目前正处于进一步深入研究和论证阶段。
这意味着，北京征收拥堵费已经箭在弦上。
作为“首堵”城市，高德地图数据显示，尽管北京去年实行3次单双号限行政策（全国最多），但依然是全国最为拥堵的城市：高峰拥堵延时指数2.06，平均车速22.61公里/小时。
然而，从世界各国的经验看，“拥堵费”对拥堵的作用不一。此外，上海、广西南宁也曾就是否开征拥堵费做过研究。
“如果北京一旦实施交通拥堵收费，这有可能将成为其他城市效仿的样本。”发改委综合运输研究所研究员董焰接受21世纪经济报道记者采访时提醒说，一项公共政策的出台，要全方位多角度予以考量。
摇摆中的拥堵费
事实上，北京希望就拥堵收费，已经不是一件新鲜事了。所谓拥堵费，指的是在交通拥挤时段，对部分区域道路使用者收取一定费用的价格调节手段。
早在2010年12月，北京市出台28条措施缓解交通拥堵，“研究制定重点拥堵路段或区域交通拥堵收费方案，择机实施”，征收拥堵费开始清晰地浮出水面。
而后的2013年9月，北京市环保局发布《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》，要求交通委和环保局牵头，“研究城市低排放区交通拥堵费征收方案”。这标志着拥堵收费正式进入官方议题中，但实施范围的措辞从此前的拥堵路段和区域，变为城市低排放区。
此后，几乎每一年都会传出北京即将征收拥堵费的消息，但屡屡被搁置。比如，在2014年年初北京环保局印发《全市2014年流动污染源监管工作细则》之时，媒体就曾报道称这一政策将在2014年制定完成，并最快在2015年实施。
但拥堵费仍然“只听楼梯响，未见人下来”。就在几个月前，北京市交通委委员、新闻发言人容军在今年北京市两会期间表示，这项政策的实施目前还没有时间表，政策涉及面大，政府将会慎重研究。“是叫拥堵费，还是叫减排费，还是两个都包含，都不确定。”此外，还要就具体收费方式、技术路径、收费区域等方面进行充分研究。
但未曾料到的是，开征拥堵费的节奏突然加快。
“可能是受到各方面的压力比较大，所以争议已久的拥堵收费政策，在今年有了实质性进展。”北京交通大学经济管理学院教授赵坚接受记者采访时表示。
他认为，这与北京此前陆续推出尾号限行、摇号购车、停车费涨价等行政手段，但拥堵现象依然严重有关。
北京交通委数据显示，2011年实施小客车数量调控以来，增速虽然大幅下降，但70%以上小客车集中在五环路以内，日均行驶45公里，是东京的2倍、伦敦的1.5倍。
成功与失败案例
据媒体报道，北京拥堵费方案是市交通委会同市发改委、市环保局、市公安交管等部门，在充分借鉴新加坡、伦敦等城市经验上基础上初步制定的。
那么，国外针对拥堵是怎么收费的呢？
全世界最早实行拥堵收费的国家是新加坡，从1975年起新加坡政府在市中心6平方公里的控制区域，如果乘客数少于4人的车辆在上午7∶30至10∶15进入该区域必须出示购买的交通许可证，许可证售价约2.5美元/天（最初几年为1.3美元/天）；伦敦从2003年起开始征收交通拥堵费，收费标准是每辆车进入收费区每天一次性缴纳5英镑的“进城费”，经过几次价格调整，伦敦的交通拥堵费已经涨到11.5英镑。
但21世纪经济报道记者发现，即使是在已开征拥堵费的国家和地区，同样也有成功和失败的案例。
在业内专家看来，伦敦就是一个颇为复杂的例子。自伦敦交通拥堵费征收方案出台后，只2007年，收入达到8亿英镑。但交通状况却无改善，因为伦敦征收拥堵费之初有一点收效，但政策实施不久便又继续拥堵，甚至越收越堵。
而且，相关材料显示，伦敦拥堵收费政策执行前三年，由于政策运行和维护的成本较高，系统费用支出为2.89亿英镑，占到征收费用的48.28%。
相反，新加坡拥堵收费效果无疑成效显著。实行拥堵收费制以后，进入控制区的车流量马上下降了一半左右，以后略有回升，但仍保持较低水平。
不过，北京的情况又有明显的不同。
来自北京统计局的数据显示，2015年年末北京城市道路里程6435公里，比上年末仅仅增加9公里；而同期全市常住人口2170.5万人，比上年末增加了18.9万人。换算下来，2015年北京人均城市道路里程每万人仅有2.96公里，已连续几年下降，这一均值比2011年更是大幅下降了0.2公里。
“所以，中国要实行拥堵收费政策，需要考虑自己的国情，不能简单照搬国外经验。”在赵坚看来，其实全世界也难以找出一个13亿人口的大国，为中国是否收、如何收拥堵费做一个参照。
拥堵费之辩：如何兼顾公平合理？
在接受记者采访的多位专家看来，国外征收拥堵费的经验，在中国可能并不具有可操作性。
第一个问题就是，征收时间、区域的确定。在赵坚看来，新加坡模式之所以成功，是因为其国土面积小，且最早是在6平方公里的小面积内收费，所以“谁使用、谁付费”的原则，在实践中很容易操作；“而北京现在已经是全面性的拥堵，带有潮汐性特征，很难界定交通拥堵费的收费区域和时间。”
“是要在二环内的60多平方公里收费，还是要在三环内的100多平方公里收费？选择在哪个地区收还是不收费，都是不公平的。”赵坚进一步解释说，而且北京是棋盘式道路，所以不管在哪个地区收费，因征收拥堵费而私车出行受限的人，其实只是将拥堵转移到另一个地区去了而已。
第二个问题就是，拥堵费到底该征收多少？董焰接受21世纪经济报道记者采访时提出，各个国家的拥堵费标准并不统一，若北京拥堵费标准定得很低，其实根本起不到价格调节来缓堵的初衷，相反会因为增加一套制度的运行成本而平添财政负担；而一旦标准定高了，又会面临舆论的压力。
第三个问题就是，是否会导致其他交通方式的压力加大。曾在英国伦敦实地考察过的董焰说，欧洲市民工作日出行一般都以地下交通为主，周末才会使用小汽车外出；而中国很多地区地下交通并不发达，所以如果靠征收拥堵费来减少地面交通出行人数，那有可能只会加剧地铁的拥堵，反而起不到地面地下交通分流的效果。
董焰认为，拥堵收费政策的出台需要全面综合来考虑，“否则一边鼓励民众买车，一边买了车又限制出行，这其实是自相矛盾。”
“因为人口是无限增长的，而道路面积增长却是受限的。”董焰建议，北京要根本解决拥堵问题，一是要科学制定城市规划，城市建设向外移动，避免中心城区承担过多角色；二是要加强公共交通建设，尤其是地下交通。
而在赵坚看来，与其收拥堵费，还不如每年收取空间资源占用费，确保谁使用了谁缴费，比如一般的车一年交1万，排量大的车3万或者5万，因为其占用的空间更大、排量更大、污染更多，且征收空间资源占用费后取消摇号购车政策，谁都可以买车，收取的空间资源占用费都用于公共交通。
责任编辑：陈琰 SN225