探索经济区和行政区适度分离 川渝可向先行者学什么

　　专家剖析深汕特别合作区和长三角生态绿色一体化发展示范区经验

　　探索经济区和行政区适度分离，被普遍认为是打破行政区划障碍、推动市场一体化发展的重要手段。

　　中央财经委员会第六次会议提出，支持成渝地区探索经济区和行政区适度分离。四川省委十一届七次全会进一步明确，探索经济区和行政区适度分离，在成德眉资同城化区域、万达开川渝统筹发展示范区、川南渝西融合发展试验区、川渝合作示范区等开展试点。

　　具体怎么干？又有哪些经验可供借鉴？在研读相关研究报告基础上，记者采访了省内外多位专家学者，力求从操作层面给出相应思考和建议。

　　化解矛盾至少有3条路径

　　为什么要选择探索适度分离？

　　探索经济区和行政区适度分离，是因为经济区和行政区之间存在冲突和矛盾。问题是，为什么会有冲突和矛盾？应该怎样化解矛盾？

　　并非天生对立的矛盾体

　　概念上二者并非天生对立。但由于我国地方政府在区域经济发展中居主导地位，导致行政区向“行政经济区”转换，“行政区特质”和“经济区特征”无法完全兼容。当它们覆盖在同一个地理单元时，差异自然导致矛盾

　　从概念上看，经济区和行政区并不对立。

　　中国人民大学教授、全国经济地理研究会副理事长兼秘书长孙久文介绍，经济区和行政区不过是区域的两种划分方式。其中行政区是为实现国家行政管理等而对国家领土进行合理分级划分形成的区域；经济区则是在经济规律影响下形成的区域性生产综合体。理论上并不矛盾。

　　但在实践中，冲突和矛盾却真实存在。孙久文解释，这是由于我国地方政府在区域经济发展中居主导地位，导致行政区由单纯的地理区划向带有经济特点的“行政经济区”概念转换。当中行政区特质与经济区特征无法完全兼容，就形成了矛盾。

　　四川省区域科学学会副会长吴振明进一步谈道，所谓“行政区特质”和“经济区特征”至少存在三大差异：前者侧重行政管理，是人为划分的结果；后者侧重经济发展，靠市场自发形成。前者是代表一个区域的利益主体和决策主体；后者则无此属性。前者在一定时间范围内是静态的，边界相对稳定；后者边界是动态的，随时处于不断扩张或收缩的演化过程中。

　　“当有这些差异，又覆盖在同一个地理单元时，就会出现矛盾。”吴振明说其常常表现为“单个行政区的主体利益”和“经济区运行发展规律”之间的碰撞——生产要素为实现利益最大化催生出跨行政区配置的需求，但行政区出于主体利益会阻碍其自由流动，以至出现行政壁垒、恶性竞争等现象。

　　对3条路径的现实考量

　　3条路径分别是，调整行政区划、体制机制创新、转变政府职能。相对而言，“探索经济区和行政区适度分离”更灵活，制度成本也更低，是化解矛盾更现实的路径选择

　　受访专家提到，要从根本上破除阻碍，须更好发挥市场配置资源的决定性作用。

　　具体怎么操作，综合受访专家观点，至少有3条路径：调整行政区划、体制机制创新、转变政府职能。

　　调整行政区划来适应经济区，是化解矛盾最直接的办法。这在省内外跨区域合作中不乏先例。但中国社会科学院研究员、中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀认为，具体到川渝地区合作，这种办法局限性明显：一方面跨省市调整行政区牵涉面太广、制度成本太大，很难实施；另一方面行政区划调整总会滞后于经济区演变，也很难从根本上解决问题。

　　相对而言，受访专家普遍认为体制机制创新——也就是“探索经济区和行政区适度分离”，是化解矛盾更现实的路径选择。

　　究竟什么是“经济区和行政区适度分离”？“从本质上来说，是探索所有权和管理权的适度分离。”孙久文认为，所谓适度分离，就是经济区内政府间在不打破行政隶属关系前提下，让渡一部分经济社会管理权限，形成维护共同利益的一种重要制度安排。

　　和调整行政区划相比，吴振明认为探索适度分离更灵活，可根据情况变化不断调整，制度成本也相对更低。多位受访专家谈到，这种方式可通过“不破行政隶属、打破行政边界”来赋予试点地区最大限度的经济自由度，从而让市场更好发挥配置资源的决定性作用。

　　多位受访专家提醒，不能忽视第三条路——转变政府职能的重要性。吴振明表示，加快服务型政府建设、减少政府对经济活动的不必要干预，也能从根本上化解经济区和行政区矛盾。“在区域合作框架下，我们更多谈‘探索适度分离’。但我们也不能忘记，它应该和省内转变政府职能相关工作一起同步推进。”

　　适度分离至少有2种模式

　　有哪些“沿海实践”可参考？

　　围绕经济区和行政区适度分离，粤港澳大湾区、长三角、京津冀等沿海地区普遍划有试点区域进行相关探索。综合受访专家观点，根据合作双方发展水平差异可将试点大致分为“强弱合作”“强强合作”两种情况。国内深汕特别合作区、长三角生态绿色一体化发展示范区分别是这两种情况的典型代表。受访专家认为，其实践可为川渝两地不同地区合作实践提供直接参考。

　　“强弱合作”模式

　　深汕特别合作区

　　“强弱合作”更多要求相对强势一方进行资源要素投入以弥补基础设施等短板。但在共管模式下，其往往不敢投、不想投。在“强弱合作”情况下，相对弱势一方需要充分让渡试点地区经济社会管理权限

　　根据公开信息，深汕特别合作区是广东省汕尾市西部一块468平方公里的区域。它和深圳市并不接壤，中间还隔着惠州市。

　　2008年，深圳市和汕尾市决定共建合作区。多位受访专家提到，合作区是区域间“强弱合作”的典型案例：2008年两地GDP相差超过20倍。“通过跨行政区合作，汕尾想承接好深圳产业溢出；深圳则可借此实现‘腾笼换鸟’，为高精尖产业发展腾出空间。”南京大学长江产业经济研究院特聘研究员、江苏省社科院研究员丁宏表示，双方合作有坚实基础。

　　为顺利推进工作，深汕在合作一开始就明确了各自职责和利益分享机制。记者拿到的广东省政府发展研究中心课题组一份专题报告显示，双方同意由深圳主导经济建设，汕尾负责征地拆迁和社会事务；两市在GDP、财税、土地收益等方面实施利益分成。以GDP为例，按深圳70％、汕尾30％比例计入两市指标。

　　即便如此，合作之路也有曲折：上述报告显示，截至2017年初，合作区仍面临“两地政府主体责任划分不清、办事效率低下、双方‘扯皮’增多、人事及融资管理体制机制不顺等系列重大问题。”农工党深圳市委会在同年公布的相关提案中谈到，合作区与深圳其他各区不仅没有优势互补，反而出现市场竞争行政化、资源配置碎片化等现象。

　　让人疑惑的是：从一开始就明确了各自分工，深汕为什么还会出现“主体责任划分不清”等问题？

　　有受访专家提到，问题就出在“共同管理”上。“一个管经济、一个管社会事务，听起来分工明确，实际上互相掣肘，重大事项还是要双方同意。”广东省社科院原院长、研究员王珺表示，“共同说了算”常常就导致“共同说了不算”。部分项目就因两市在人员待遇等问题上存在分歧、土地拆迁不到位而推进缓慢。

　　深圳大学经济学院教授钟坚进一步谈到背后的“权责不对等”：深汕“强弱合作”，更多要求深圳进行资源要素投入以弥补基础设施等短板。但在共管模式下，承担更多责任的一方却没获得更多话语权，往往就导致不敢投、不想投。

　　多位受访专家谈到，“强弱合作”需要相对弱势一方充分让渡试点地区经济社会管理权限，交由相对强势一方主导。四川省产业经济发展研究院院长骆玲建议，川渝类似地区可借鉴相关经验，把试点区域涉及的资源配置、规划建设、管理运营等权限交由相对强势一方主导，更好发挥其资源和能力优势。

　　至于相对弱势一方的权益，可通过事前协议、通过试点地区发展带动等方式来得到体现和保障。骆玲特别提到，管理权限让渡可探索设立一个期限，例如10年至20年。在此期间相对弱势一方可通过派驻干部进入管委会等方式进行学习提升。等让渡期满，试点区域发展到一定阶段、相对弱势一方干部队伍得到成长后，双方再议后续合作。

　　广东省委省政府于2017年批复《深汕特别合作区体制机制调整方案》，明确合作区由深圳、汕尾共同管理转变为深圳全面主导、汕尾积极配合。2018年12月，合作区正式调整为深圳市委市政府派出机构。

　　从“共同管理”变为“深圳全面主导”，效果显著。2019年是调整完成后的第一年，合作区GDP同比增长23.1%——前一年这个数字只有4%。

　　“强强合作”模式

　　长三角生态绿色一体化发展示范区

　　采用渐进式思路。从容易处入手，先探索合作意愿较强的领域；从高配决策层入手，提高决策效率同时避免制度性摩擦；从小范围入手，在乡镇层级设立“先行启动区”，率先探索“需要突破既有制度障碍的事情、存在争议的事情”

　　如果说深汕特别合作区是“强弱合作”，那长三角生态绿色一体化发展示范区就是区域间“强强合作”的代表。

　　去年11月，国家发改委正式印发《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》（以下简称《方案》），明确示范区是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。其面积约2300平方公里，包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县。三地发展水平较为均衡，没有一方有绝对优势。

　　“强强”之间怎么合作？综合上海社会科学院副院长张兆安、浙江大学公共管理学院博士后黄洁的介绍，示范区采用“理事会+执委会+发展公司”的三层次管理架构。其中理事会是重要事项的决策机构，理事长由两省一市常务副省（市）长轮值，成员由两省一市有关部门负责人，市、县（区）政府主要负责人等组成；执委会是开发建设管理机构，负责示范区发展规划、制度创新、改革事项、重大项目、支持政策的具体实施，工作人员由两省一市通过竞争选拔产生；发展公司暂未成立，预计将负责具体园区的市场化运营。

　　《方案》明确了规划管理、生态环保、土地管理、项目管理、要素流动、财税分享、公共服务政策、公共信用等领域的制度创新任务。黄洁介绍，虽然示范区成立时间不长，目前已在共建基础设施（打通断头路、共建地铁等）、部分产业政策一体化、跨省探索“最多跑一次”等方面取得明显进展。

　　没有了主导方，两区一县在合作中如何才能避免议而不决？

　　梳理受访专家观点，有一个核心关键词——渐进。张兆安表示，在“强强合作”情况下探索经济区和行政区适度分离，渐进式思路或许比一步到位更合适。

　　渐进，是从容易处入手。黄洁透露，上述两区一县财政和行政事务整体上还是属地管理，只有试点任务涉及的权限才会逐步让渡给示范区。“试验到什么地方，权限就放（让渡）到什么地方。”张兆安表示，至于当前试验什么，一个大致原则是先探索各方都获益、合作意愿较强的领域。这有利于各方形成共识、取得突破。

　　渐进，是从高配决策层入手。多位专家都提到同一个细节——示范区只涉及两区一县，决策机构中却有省、市、县（区）三级领导参加。这意味着重要事项实际上由省级层面拍板。陈耀认为这种方式不仅提高了决策效率，更重要的是避免了不少制度性摩擦。黄洁进一步解释，省级层面和市县相比站位更高，更着眼长远利益、整体利益，对下协调能力更强，因而更容易在关键问题上达成一致。

　　四川省经济发展研究院区域研究所所长王建平特别提醒，高配决策层对川渝合作有重要意义。“川渝行政级别不对等，重庆一个县都是厅级。”王建平认为行政级别不对等，意味着事权不对等。“大家共同商量一件事，有些东西你不能拍板，人家却可以，那就很难合作。”骆玲认为高配决策层有助于实现事权一致化，为共商共治共管奠定重要基础。

　　渐进，是从小范围入手。多位受访专家提到，示范区在2300平方公里范围内又划出约660平方公里设立了“先行启动区”，涉及上述两区一县的5个镇。最新消息是该区已出台统一的产业项目准入标准。

　　这不仅是“缩小面积”那么简单。张兆安表示，由于先行启动区被进一步缩小到乡镇层级，相对而言复杂程度更低、波及面更小，因此难度也更小、风险更可控，有利于试点事项“小步快跑”。像三地财政合资企业税收能否按股权比例分享、如何统一环保标准和检测体系等“需要突破既有制度障碍的事情、存在争议的事情”，都可以在这个小范围内先行试点。

　　黄洁提到，在利益协调上，应尽量探索以市场化解决方式。目前示范区涉及的类似探索包括：共建发展公司负责具体项目建设运营，探索生态补偿机制、排污权交易等。（记者 熊筱伟 刘志杰）