增减挂钩搭建扶贫攻坚平台 ——四川省巴中市政策扶贫之路的探索
四川省巴中市是原全国第二大苏区——川陕苏区的核心区和首府，曾为中国革命的胜利和新中国的诞生做出过巨大的贡献。巴中又是贫困程度较深的地区，2012年被国务院列为秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划三大中心城市之一，所辖3县2区中3县为国家扶贫开发工作重点县，2区为省级扶贫开发工作重点县（区）。因基础差、底子薄，巴中与周边地区，尤其是与其他革命老区、秦巴山区相比发展差距持续拉大，贫困问题远未得到根本性的解决。
根据中央和省委统一部署，巴中市委要求到2018年底，贫困县(区)全部“摘帽”、699个贫困村全部“销号”、建卡贫困户越过扶贫标准线。立足市情，巴中市把新村建设摆在改善民生和扶贫攻坚的首位，将城乡建设用地增减挂钩紧密结合“巴山新居”工程同步实施，走出了一条贫困地区加快推进扶贫攻坚、实现精准扶贫的新路子，成为集中连片特困地区的扶贫标本，巴山深处的脱贫致富梦想正照进现实。
增减挂钩搭建起“巴山新居”建设平台
2011年，巴中市开始启动实施以“巴山新居”建设为首的六大扶贫工程，加快了从解决温饱迈入脱贫奔小康的新阶段，贫困人口数量显著下降，生产生活条件显著改善，贫困群众的发展能力显著提升，全市贫困人口由2010年底的87.1万人减少到2014年底的43万人，贫困发生率从27.2%下降到14.2%，“巴山新居”也被誉为全省幸福美丽新村建设的“巴中样本”。
为支持“巴山新居”建设，巴中市自2012年开始正式启动城乡建设用地增减挂钩试点，目前申报的项目区已涉及61个乡（镇）279个村，覆盖了全市超过11%的行政村和603个“巴山新居”聚居点。巴中市以增减挂钩项目为平台，吸引社会资本参与“巴山新居”建设，解决了新居建设中普遍存在的资金难题。同时，增减挂钩项目将农村聚居点按社区化的宜居小区建设，配套培育特色乡村产业，同步实现了项目区群众的就地城镇化。
增减挂钩项目的探索之路
巴中挂钩项目的实施不以节约指标为主要导向，而是紧密地结合了“巴山新居”的建设，以“新房舍、新产业、新设施、新风尚”为主要内容，统筹考虑新村建设和产业发展，配套建设基础设施和公共服务设施，推进水、电、路和社会事业、商业网点建设，并同步推行社会管理创新和环境治理工作的系统工程，在项目实施助推扶贫攻坚方面进行了有益的探索。
政府主导推实施。由于增减挂钩对扶贫攻坚的重要推进作用，政府对此项工作高度重视，全市明确了县（区）政府工作主体、乡（镇）政府实施主体、国土资源部门监管、相关部门共同参与、目标考核助推的工作机制，在规划选点、项目申报、组织协调、资金筹措、群众动员、配套政策制定等重要环节都由政府统筹确定。
廉租兜底助特困。为解决项目区内建卡贫困户和因病、因残、因灾等原因造成的无房户的住房问题，巴中在增减挂钩项目实施中根据实际需求情况，按“巴山新居”建设要求配套建设了农村廉租房，建设成本计入挂钩指标成本之内。农村廉租房统一交由当地村委会管理，入住贫困户实行动态管理，由村民代表一年一评议。
产业培育做支撑。项目实施时，引导聚居点的群众大力发展特色种植业、特色养殖业、特色林业、休闲观光农业和乡村旅游，实行产居结合。在发展传统农业的基础上，积极引导采取“农户+市场+龙头+企业”、专业合作社等模式发展现代农业，增加了农民收入和来源渠道，实现了安居乐业，遏制了新居“空心化”倾向，提升可持续发展能力。
增减挂钩面临的短板和出路
巴中市利用增减挂钩政策全力推进“巴山新居”扶贫工程，初步改善了部分贫困地区生产生活面貌，但随着该项工作的深入实施，也遇到一些自身难以突破的政策瓶颈而影响到这种探索的深入推进。
首先，要建立差别化的指标投放政策。受挂钩周转指标总量限制，全市只有极少数“巴山新居”能结合增减挂钩项目一起实施。为助推扶贫攻坚，巴中市国土资源局制定了增减挂钩精准扶贫实施方案，经初步测算要覆盖全市699个贫困村就需挂钩周转指标4800公顷，最近几年全市新建的“巴山新居”聚居点每年平均在200个左右，也至少需要20个挂钩项目才能实现全覆盖，上级可分配指标与巴中市的实际需求差距较大。如果国家不从政策层面进行完善，巴中的“巴山新居”建设不但难以为继，而且在一定范围内还会影响社会稳定。为充分发挥增减挂钩项目在扶贫攻坚中的政策效应，需在常规增减挂钩指标之外，针对巴中这种集中连片特困地区下达专项扶贫指标。如不能单列指标，也可考虑根据实际情况，增加巴中的增减挂钩指标分配量。
其次，要扩大挂钩结余指标使用范围。解决了增减挂钩指标投放问题，更需要解决增减挂钩指标的使用问题，否则，巴中的增减挂钩扶贫工作同样无法推进。由于新村建设、拆迁补偿等需要大量资金，地方财政无力承担，就亟需将以前已批复实施的挂钩项目结余指标流转到经济发达地区，实现级差收益最大化，以获取指标收益返还农村，推动挂钩项目实施和“巴山新居”建设。为支持连片贫困地区扶贫攻坚，国土资源部、省国土资源厅已出台政策允许巴中这类地区的挂钩指标在省域内使用。不过目前四川省内可开展异地挂钩的县（区）达43个，潜在的使用方仅有成都市，允许节余指标省域内使用对巴中来讲释放的改革红利并不大，在助推扶贫攻坚中的作用被大大地减弱了。为更大程度地显现土地级差收益，让增减挂钩试点改革红利更充分地释放，使贫困地区的群众能得到更多的实惠，国家相关部门应考虑尽快在中西部连片特困地区和东部沿海经济发达地区之间建立有偿使用结余挂钩周转指标机制。
