张承惠：发展绿色金融需建立三大机制

　　 作者张承惠系国务院发展研究中心金融研究所所长。

　　当前，发展绿色经济已经成为中国的战略重点，绿色金融则成为绿色经济的重要支柱。G20杭州峰会上，中国将绿色金融列入重点讨论议题，体现了中国经济向绿色低碳可持续发展方向转型的决心，也向全球彰显了中国为落实《巴黎协议》目标，推动实现气候、环境方面全球合作的决心和努力。目前，中国的绿色信贷、绿色保险取得的成就得到国际社会的认可。在绿色证券方面，中国已成为全球最大的绿色债券市场。仅今年前7个月，绿色债券发行已达1200亿元人民币，占全球同期发行绿色债券的40%左右。绿色企业上市融资和再融资通道建设、绿色引导基金等工作也在稳步推进中。

　　尽管近年来中国绿色金融实践已经取得不小成就，但建设绿色金融服务体系仍然任重道远。由于绿色发展项目普遍存在前期投入大、收益期长且收益不确定、风险高等特点，市场环境也存在一些问题，下一步推进绿色金融应注意建立激励约束机制、协调机制和配套机制。

　　目前中国绿色金融的发展更多源自行政性推动而非市场主体的主动行为，企业对绿色金融的有效需求不足，而“两高一资”企业因高利润和高回报对商业银行等金融机构仍颇具吸引力。

　　要尽快在金融监管部门之间、金融监管部门与政府行政管理部门之间建立有效的跨部门协调机制，使绿色金融理念在政府层面被广泛认识和推行，确保绿色金融政策的统一性和稳定性。

　　绿色金融通过金融政策和产品、服务创新形成新的金融发展范式，将绿水青山的隐性收益和污染的隐性成本显性化，重构资金的价格形成机制，通过政策和市场信号降低自然资源和碳密集型投资的经济价值，改变金融主体的行为偏好。

　　 1、激励约束机制是绿色金融发展的动力之源

　　绿色金融是为绿色投资和可持续经济服务的，如果实体经济绿色发展的动力不强，绿色投资项目不多，绿色金融也无从谈起。换言之，金融是“绿色”还是“灰色”，“褐色”甚至“黑色”，不仅取决于金融家的理念和行为，更取决于金融的服务对象。由于过去几十年传统发展模式之下形成的“重增长、轻环保”的行为方式在今天仍有一定惯性，需要调整政府特别是地方政府的行为方式，建立有效的激励约束机制，鼓励绿色经济发展，严惩破坏环境的活动。目前我国已制定颁布了环境保护的法律、法规、规章、标准和规范性文件，形成了比较完整的环境保护政策体系。但是现有法律文件之间存在着一定程度的机构重复和职权交叉，政府相关部门关系不明，甚至不同立法文件之间内容矛盾。导致具体实施过程中相关规定被不断弱化，执行和监管不力，客观上降低了环境保护的标准，难以对破坏环境的行为形成强有力的外部约束，制约了绿色金融的发展。

　　立法层次低也在相当程度上影响了法律和监管制度的效力。例如，绿色保险中，环境污染责任保险的主要依据仅是环境保护部和中国保险监督管理委员会联合发布的两份部门规章。排放权市场的相关法律也存在类似问题。由于未能通过法律、政策和体制安排，将市场价格体系下绿色项目的正外部性和污染投资的负外部性显性化，导致地方政府和企业缺少减少排放、治理污染的动力，加大了金融机构的风险。

　　此外，中央政府和地方政府之间、政府与市场之间的利益关系存在的背离和偏差也在相当程度上制约了绿色金融的发展。在中央政府的考核压力下，地方政府的行为具有矛盾性：一方面，有绿色发展和改善环境的迫切需要；另一方面，为维持一定的经济增速，又存在容忍破坏环境严重但税收贡献大的产业的动机。表现在行动上，就是一方面积极发展新兴绿色产业，另一方面对现有企业的环境污染监督力度往往不够。目前中国绿色金融的发展更多源自行政性推动而非市场主体的主动行为，企业对绿色金融的有效需求不足，而“两高一资”企业因高利润和高回报对商业银行等金融机构仍颇具吸引力。

　　国内外经验均证明，绿色金融发展的主要障碍并非缺少资金，而是企业、投资者和金融机构没有动力和行为没有受到有效约束。针对上述问题，要推动绿色金融立法，以法律的形式确立绿色金融制度，在投融资领域加强企业的社会责任。为此，需要在对《商业银行法》、《证券法》和《保险法》等相关法律进行修改时，加入“绿色”元素。要进一步完善环境保护的法律法规和实施细则，明确并加大环境污染者的法律责任。按照民事责任为主，刑事、行政责任为辅的原则，强化有关责任部门的执法权力，加大环境保护的执法力度，激发企业保护环境和减少污染的内在动力。强化监管约束，培育环境风险意识。例如要求上市公司提交环境风险报告或在年报中加入有关环保的披露内容，要求金融机构提交可持续发展报告、对环境风险进行压力测试等。

　　从动力角度看，实体经济中的价格信号扭曲是影响绿色金融发展的重要因素。为此，要通过财政性措施对绿色发展加以激励。包括：在政府采购时有意识选择绿色产品或秉持绿色发展理念的企业的产品；要求国有金融机构更多地开发和销售绿色金融产品等。通过金融政策支持和引导绿色发展。这些政策在不同的金融行业可能有着不同的特点。例如，对银行业，主要通过信贷政策和监管政策促进绿色信贷；对证券业，主要通过投资政策和上市公司信息披露要求引导股票上市和交易活动，发展绿色债券市场；对保险业，主要通过强化企业的环境风险控制来引导绿色保险的发展。在货币政策方面，可以将存款准备金率、利率、SLO（短期流动性调节工具）、SLF（常设借贷便利）等常规货币政策工具与绿色金融挂钩，制定专门的“支绿”再贷款政策等。

　　 2、协调机制是发展绿色金融的有力保障

　　虽然我国已经明确了绿色发展的国家战略，但由于缺少绿色金融战略实施的顶层设计和具体规则，部门之间的协调机制仍不完善。这使得这一战略难以在金融政策的制定过程中得到完整有效的落实，绿色金融发展的战略和战术层面尚未有效衔接。例如，政府产业部门、环境管理部门和金融监管部门之间、政府与金融机构之间缺乏有效的信息沟通机制。银行关于绿色信贷的披露信息缺乏一致、清晰的口径，导致数据缺乏可比性。上市公司关于主要污染物排放情况、治理措施及效果等重要信息的披露仅针对IPO环节，信息公开严重不足。排放权市场上，监测、报告和核证体系尚未建立，市场体制尚不完善，排放权交易制度的设计能力尚不足。

　　针对以上问题，要尽快在金融监管部门之间、金融监管部门与政府行政管理部门之间建立有效的跨部门协调机制，使绿色金融理念在政府层面被广泛认识和推行，确保绿色金融政策的统一性和稳定性。同时，应加大对地方政府政绩评估中环境因素的权重，促使地方政府以及地方性金融机构支持和推进绿色金融的发展。构建工业管理部门、环保部门与金融监管部门的双向信息沟通与共享平台，及时沟通有关环境保护的技术信息、行业标准以及违法违规处置情况。中央政府和地方政府均应建立与第三方机构的协作机制，充分借助社会监督、社会评估的力量，及时反馈执法和政策落实情况，提高政府工作效率。

　　 3、配套机制是发展绿色金融的重要支撑

　　究其本质，绿色金融是在政策引导和鼓励下，通过包括贷款、基金、债券等金融服务，将社会资金引导到支持环保、节能、清洁能源等绿色产业的一系列制度安排。从经济学原理分析，绿色金融通过金融政策和产品、服务创新形成新的金融发展范式，将绿水青山的隐性收益和污染的隐性成本显性化，重构资金的价格形成机制，通过政策和市场信号降低自然资源和碳密集型投资的经济价值，改变金融主体的行为偏好。但是，绿色金融项目通常技术较为复杂，难以全面准确揭示项目风险。金融机构和专业投资人因技术领域的识别能力欠缺，影响了绿色金融的发展。例如，目前绿色保险的关键配套制度之一环境污染责任保险评估制度就因人力、物力、资源不足，缺少专门的环境污染损害鉴定评估机构等因素而难以落实。

　　上述问题，需要通过发展绿色金融的服务体系来解决。为此，要着手解决绿色投资外部性的计量问题，如碳排放权、排污权的产权如何有效界定、环保项目投资所产生的外部效益如何收费等。通过政策设计和体制安排，将绿色项目的正外部性和污染投资的负外部性显性化，为绿色金融发展提供足够的市场激励。可以用政府购买服务的方式，建立公益性的环境成本信息系统，打通目前缺乏项目环境成本信息和分析能力的瓶颈，为决策者和全社会投资者提供依据。可参考自然资本负债概念，将大气污染排放、水污染、垃圾生成等造成的环境成本尽可能量化，评估未被当前市场价格所反映的外部性规模。要充分发挥第三方机构的作用，支持绿色金融评估机构的发展。引导现有专业服务机构，如会计师事务所、律师事务所、咨询公司等，开展绿色金融相关业务，加快培育和完善独立的第三方评估机构。建立绿色评级体系，尽快进行绿色评级试点。研究绿色因素对各级政府和企业评级的影响路径、影响程度等，合理确定评级标准与方法。建立专业人才、中介市场及服务机构的发展规划。建立规范高效的交易市场，完善二级流转市场，提升对绿色金融服务的支持效率。

　　就绿色金融的内涵而言，不仅金融机构的投融资活动要“绿化”，即决策时要充分考虑环境因素，减少乃至停止对污染项目的支持，加强对治理环境项目的扶持，而且要综合考量社会风险、治理风险等因素，调整企业、金融机构、投资人的实际运营活动和政府的行为方式，使之成为一个整体框架。

　　 来源：《中国环境报》，2016年10月11日

责任编辑：刘国良