找准”切入点” 管住“四本账”

　　乐山市沙湾区人大常委会副主任 宋志彬

　　党的十八大报告指出：“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，这给人大及其常委会提出了审查监督政府财政工作的全新课题。新《预算法》的颁布施行又给人大及其常委会审查监督政府全口径预决算提出了更高要求。近年来，乐山市沙湾区人大常委会依托自身优势，结合本区实际，就如何加强对政府全口径预决算的审查监督进行了积极有益的探索，取得了一定成效，形成了具有沙湾特点的监督模式。在此基础上，今年又根据新《预算法》的规定和要求，进一步修订和完善了区人大常委会加强政府全口径预算决算审查和监督工作的意见，构建了区人大及其常委会审查监督政府全口径预决算的长效监督机制，监督效果进一步增强。

　　一、“三维度”审查监督预决算，尽可能做到不断档、不脱节、全覆盖

　　对政府全口径预决算审查监督如何实施才能达到最佳效果呢？我们主要从时间、内容、方式三个维度去审查监督。一是在时间上实施全过程、全环节审查和监督。在预算编制时将应该打入预算的项目由常委会财经工委向政府及其财政部门提出，在预算执行过程中要求政府及其职能部门严格预算约束，在预算调整时及时批准政府提出的预算调整方案，在超收财力使用上要求政府及时向人大常委会备案。二是在内容上实行全方位、全覆盖审查和监督。除审查监督区本级公共财政收支外，还要对上级转移支付、转贷财政部代理发行地方政府债券、政府性基金、国有资本经营、社会保障收支和横向转移性支出以及地方政府举债情况包括BT和BOT项目等进行审查监督。三是在方式上采取立体式、交叉式审查和监督。区人大常委会主要对人代会批准的政府公共预算执行情况进行工作监督。对部门项目资金则采取“三长会审”机制审查监督，再将审查监督结果报告人大常委会。同时，要求区人民政府将经区人代会批准的预决算报告通过多种形式进行通报和公开，接受党代表、政协委员、新闻媒体和人民群众的监督。

　　“三维度”审查监督政府全口径预决算具有以下特点：一是审查和监督的内涵和外延定位比较准确。内涵即审查监督的内容就是政府财政的“四本账”即公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算，外延即审查监督的范围就是所有预算单位包括涉密单位（只是不公开）。二是审查和监督在时间上采取时间点与时间段有机结合。以时间点审查为重点，以时间段监督为辅助。时间点一般是预算编制时（人代会召开之前一个月）和预算调整时（常委会召开前一个月）。其余时间段为跟踪监督时间，主要是体现监督的常态化。三是采取多种审查监督方式有机结合。有人大的法律和工作监督、政协的民主监督，有党代表的党内监督，也有新闻媒体和人民群众的广泛监督。四是审查监督的效果明显增强。现在，财政部门每月向区委、区政府报告资金安排时，区委要求人大至始至终参加；人大提出的建议和意见，大都得到区委肯定，大部分被政府采纳。

　　二、实行“三长会审把五关”，部门专项资金投得准、用得活、效益好

　　部门专项资金主要是来自中央、省、市的各种转移支付资金，一般分为工程类和非工程类，大部分是定向到某个民生工程项目的资金。这部分资金块头较大，且大多为民生资金，不能用于吃饭，只能用来干事，所干之事与老百姓息息相关，人民群众盯得很紧。人大及其常委会作为地方最高国家权力机关，审查监督政府的“钱袋子”，我们认为重点是看管住这部分资金。

　　对非工程类资金，主要依靠审计局和财政监督检查局去督查，然后由财政、审计部门向人大常委会报告督查结果。对工程类资金则是依托“三长会审把五关”的工作机制去审查监督。总的原则是：对工程项目实行单位业主终身负责制，由财政、监察、审计三长会审把“五关”。第一关：业主单位报预算，财政评审。评审结果通过财政、监察、审计根据实际物价水平再评审，再调增调减，然后核复评审结果，形成初审报告，报区政府审定后，最后报区委常委会批准。第二关：财政、监察、审计对招投标程序全程参与。没有异常情况，先签订意向协议。对照区政府财政性资金投资管理办法复核，签署意见后，单位或业主再签正式合同。第三关：工程实施过程的增减量由业主或单位书面向三长会审组报送相关资料，三长组织核查，形成报告报区政府批准后予以确认。第四关：工程竣工验收，三长派专人参与验收。第五关：决算审计。每季度由财政将三长会审情况书面报告区人大常委会。

　　区人大常委会在调研预算执行时也有意识地选取专项资金较多的部门进行审查监督，对资金使用进行评判，跟踪询问绩效。尔后，随着每年情况的变化，我们又对审查监督的内容和方式不断充实和完善。从今年开始，新《预算法》正式颁布施行，我们又根据新预算法的规定和要求，制定了新的审查监督内容和范围，尽可能做到部门专项资金投放准、使用活、效益好。

　　三、坚持“两上两下”原则，预决算编制力求合法合理、完整科学、切合实际

　　今年是新《预算法》颁布施行的第一年。为认真贯彻实施好新《预算法》，区人大常委会发挥自身熟悉财政工作的优势，结合本区财政工作实际，高度重视决算办理和预算编制的审查监督工作，尽可能做到合法合理、完整科学、切合实际。具体做法：一是成立由常委会组成人员、人大代表、财政审计专业人士组成的财政预决算调研组，开展为期一个月的专题调研；二是由财经工委草拟内容以办公室名义发文，要求全区107个预算单位按要求向财经工委报送本单位2014年财政预算执行情况和2015年预算编制情况报告；三是组织财政审计专业人士对107个预算单位的预决算报告进行分析、分类、归纳、汇总，从中发现问题；四是带着问题召开有常委会组成人员、人大代表和部分预算单位负责人参加的联席会议，主要是印证问题、解剖麻雀；五是要求区人民政府向区人大常委会提交2014年财政预算执行情况和2015年财政预算编制情况的报告；六是常委会根据已掌握、了解的情况，向区人民政府提出修改、完善预决算报告的意见，并要求区人民政府据此对预决算报告进行修改、补充、完善，再提交区人民代表大会代表审查。上述工作结束后，形成了两大成果：一是出台了区人大常委会《关于进一步加强人大财政预决算审查监督工作的意见》，内容涵盖强化财政预算的刚性要求、扩大财政审查范围、改进财政预算决算审查方式、深化预算执行的监督、严格政府性债务的监督、开展政府综合财务报告的调研等六个方面。二是编辑了《乐山市沙湾区2014年财政预算执行和2015年财政预算编制调研基础资料汇编》一书，专供区委、区人大常委会、区政府领导决策时参考，内容包括相关文件、数据汇总表和107个预算单位报告摘要，已付印15本分送领导和常委会各工作机构。通过上述一系列扎实有效的工作，我区对政府实施全口径预算决算的审查和监督工作又向前迈了一大步。

　　要做好决算办理和预算编制的审查监督工作，我们的体会是：（一）做事要从基础入手，从源头抓起。基础就是预算单位的基本资料和必须要做的事，只有基础资料准确，要做的事明确，按照零基预算理论来编制预算，编出来的预算才符合客观实际，才谈得上预算编制的合法性和合理性，才能体现预算编制科学性原则。（二）部门预算编制要合法合规，符合政策。功能分类明确到项，经济分类明确到款，项目支出要逐项编制。预算中没有编入的，在决算编入时要对照核对单列出来，人大审查才有基础，审查监督才有实际意义。（三）人大监督要于法有据，政府才好贯彻落实。人大对政府全口径预决算实施审查监督，法理依据是《监督法》和《四川省<监督法>实施办法》以及新《预算法》。钱的问题在一个行政区域内是最关注的问题之一，如何管住政府财政的“四本账”，人大和政府各自所处角度不同，往往意见也有所不同，这也是工作中正常的事。现在有这三部法律作为依据，中央又提出依法治国方略，各地都强调“依法治区（县）”，依法行政已成为新常态，自觉接受人大监督已成为政府共识。所以，人大的监督只要于法有据，政府贯彻落实起来才能顺理成章，人大监督的效果才能凸显。四是审查监督预决算编制要有内行参与。俗话说：内行看门道、外行看热闹。内行监督内行，更能监督到点子上，更能增强人大对政府全口径预决算审查监督的专业性。建议：今后到人大财经工委工作的同志要有一定的财经专业知识，并从事过财经工作，最好是从事过财政和审计工作的同志到人大从事对决算办理和预算编制的审查监督工作。