专访国务院扶贫办综合司司长苏国霞：中国是开发式扶贫，不单纯依靠福利

　　我国扶贫开发进入脱贫攻坚新阶段。党中央、国务院提出脱贫攻坚的总体目标，明确到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

　　与前几次的扶贫目标相比，这次提出的脱贫攻坚总体目标，是历史上从没有实现的目标，其最显著的特点在于不留“锅底”、没有退路。

　　日前，国务院扶贫办综合司司长、新闻发言人苏国霞接受第一财经记者专访时表示，中国自1986年开展大规模扶贫这31年来，按照世界银行的标准，帮助7亿多农村人口摆脱了贫困，基本解决了农村贫困人口的温饱问题，促进了贫困地区的发展。

　　她提到，中国在扶贫起步阶段，借鉴学习了包括日韩以及国际组织在内的国际经验，不过，各国的减贫战略都是从基本国情出发的，中国所有的扶贫制度、扶贫政策的设计，都是基于基本政治制度、社会制度制定的。中国不是单纯的依靠福利制度，而是将开发式扶贫作为扶贫的一条特别经验，以避免过度的福利制度造成养懒汉和财政不堪重负。

　　借鉴国际经验

　　中国政府在全国范围内开展有计划、有组织和大规模的开发式扶贫始于1986年，当时为进一步加大扶贫力度，成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫方针。

　　苏国霞表示，中国的扶贫工作在起步阶段，借鉴学习了很多国际的经验，比如在方法上，如何划定贫困标准，如何确定政府需要帮助的对象，就借鉴了世界银行收入贫困的概念“恩格尔系数”，采用收入的方法来确定中国的第一个贫困标准。1986年制定的绝对贫困标准为206元，随后又多次提高贫困线标准，最近一次为2011年确定的农民人均纯收入2300元(2010年不变价)。

　　在开发方式上，中国曾借鉴世界银行农村综合发展的做法。上世纪90年代初期，世界银行支持中国西南地区的扶贫项目所采取的方式就是通过农村综合发展的方法来带动贫困人口的收益，项目设计中包括水电路等基础设施建设，教育、卫生、住房等社会事业的项目，产业发展和乡镇企业发展增加收入项目。通过这样一些综合的措施，带动贫困社区的发展，带动贫困人口生活质量的提高。这也是后来在全国各地搞贫困村整村推进、贫困村提升工程的最早来源。

　　此外，中国还借鉴了世界上其它国家，以及非政府组织的经验。比如，韩国新村建设、日本落后区域整体开发、孟加拉先存银行、印度“以工代赈”、国际小母牛组织的“母畜传递”项目等，在中国的扶贫实践中都有所借鉴。

　　有中国特点的扶贫体系

　　2015年11月，中央召开扶贫开发工作会议，作出打赢脱贫攻坚战的决定，对脱贫攻坚进行全面决策部署。按照中央全面深化改革的要求，建立脱贫攻坚责任、政策、投入、动员、监督、考核等六大体系，为打赢脱贫攻坚战提供制度保障。

　　十九大报告中重申了“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会”这一庄严承诺，强调了具有中国特点的扶贫体系，即“动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作。”

　　苏国霞表示，各国的减贫战略都是从基本国情出发的，中国也一样。当前，中国所有的扶贫制度、扶贫政策的设计，都是基于基本政治制度、社会制度制定的。她认为，我国最大的特点是，党和政府把扶贫作为执政目标之一，把促进共同富裕作为中心任务，在中国的行政管理体系中，省市县乡村五级都要承担扶贫责任，这个特点，别的国家不一定学的了。

　　第二，中国制定了脱贫攻坚的政策体系。改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，先后制定了《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》、《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》、《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，这些中长期的发展规划都有明确的目标，还有资金和组织的保证，不是一个临时的短期任务，而是国家做的长期的制度性安排。

　　第三，在明确目标之后，政府会想方设法动用各方面的资源，动员政府和民间力量一起参与扶贫，比如东西部扶贫协作，中央单位定点扶贫，民营企业实施“万企帮万村”精准扶贫行动，从而更多的帮助贫困地区、贫困人口。

　　最后，中国不是单纯的依靠福利制度，而是坚持开发式扶贫方针，对有劳动能力，愿意通过自己努力脱贫致富的人，政府帮助他们发展生产，改善生活提高能力，将开发式扶贫作为中国扶贫的一条特别经验，以避免过度的福利制度造成财政不堪重负。

　　“大扶贫”格局

　　在中国，“大扶贫”格局这一概念最早始于2011年。这一年，中央颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，提出专业扶贫、行业扶贫和社会扶贫三位一体的大扶贫格局。伴随《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》确定的目标和任务全面完成，扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。

　　苏国霞解释称，所谓的“大扶贫”格局，是相对于专项扶贫的“小格局”来说的。党的十八大以来，随着各项扶贫措施的强化，“大扶贫”格局的概念也在丰富发展。除了政府的力量以外，还要依靠市场的手段，严格来说，首先要有专项扶贫，中央安排专项的资金，专项的政策来支持扶贫；其次是行业部门的扶贫，各行各业都要支持贫困地区、贫困人口，比如交通部门要修路，水利部门要解决饮水安全，住建部门要解决住房不安全的问题，卫生部门要提供基本的医疗保障；第三是社会力量扶贫，机关定点扶贫、东西部扶贫协作、军队武警也在当地参与扶贫、非政府组织和民营企业也参与扶贫。依靠这三个方面的力量，更多发挥市场机制来帮助贫困地区的发展，这就是“大扶贫”格局。

　　要搞扶贫事业，离不开人才的参与。十九大报告中提到，“鼓励引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动。”那么需要配合出台哪些鼓励机制来吸引人才呢？

　　苏国霞回应称，人才不足是当前扶贫的一个很大难题。随着国家的发展，毕竟有城乡的差距，贫困地区要想留住人才很难，所以需要配套采取措施，解决基层干部不足，外派是一个手段。首先是派干部，派驻村工作队，派第一书记，到贫困地区去工作，这实际上也给了青年干部成长的机会。对于这些派去的干部，由于归各省组织部负责，所以各省也都制定了相关政策，在生活上给予保障，在政治上提供机会，表现好的干部就可以提拔。另外，在工作上也给予支持，每一个派下去的干部，他们身后的单位，就是他们的后援团。中央多次明确提出，将来成长起来的党员干部，应该都是有过农村基层工作经历了解基层情况的这一批人，现在也看到了这一批人在成长。

　　此外，组织“人才回引”工程，吸引人才返乡创业，帮助乡亲们共同致富。据媒体报道，2015年重庆开始了推动农村高素质人才回流的探索，采取“项目+人才”“岗位+人才”等回引模式，加大贫困村、贫困区县的人才回引力度，为广大农村地区特别是贫困地区持续发展、稳定脱贫奠定人才基础。对回村挂职的本地人才，重庆制定落实了给待遇、给扶持、给出路的“三给”政策包。参照村干部标准发放报酬，并为其购买养老保险。在扶持上，打捆用好国家关于鼓励农民工返乡创业、发展小微企业、扶贫开发等政策，从土地流转、融资担保、贷款贴息等方面，给予创业支持。在出路上，统筹谋划乡村两级干部队伍建设，加大从优秀村干部中定向招录乡镇公务员和事业单位人员力度，实现本地人才长远发展。

　　同时，在吸引人才方面，中央还制定了“三支一扶”计划，鼓励大学毕业生到农村基层从事支农、支教、支医和扶贫工作，服务期满后，进入市场自主择业，择业期间享受一定的政策优惠。

　　不管外部再怎么支持，中央也认识到，长期来看，解决根本问题还是得培养贫困地区的有生力量，把人才引回去。苏国霞称，不可能永远依靠外部的支持，外部支持只是一个手段。国家将进一步加大本土人才的培养和回引，激发贫困地区的内生动力。