扶贫与社保的精准与有效衔接

我国政府制定了2020年打赢脱贫攻坚战、实现贫困人口“两不愁、三保障”目标的战略部署。这一战略的突出特点是强调“精准”，包括精准识别、精准帮扶等“六个精准”，同时强调依据不同的致贫原因和贫困者的条件，采取不同的措施给予帮扶，即所谓的“五个一批”。尤其与过去开发式扶贫显著不同的是，强调了农村社会保障（包括医疗保险和救助、最低生活保障制度等）在精准脱贫中的作用，形成了中国特色的扶贫开发和社会保障互嵌框架。

现实中，农村社会保障制度是一个复杂的体系，处理好扶贫开发与社会保障的关系，有效发挥社会保障的作用，精准衔接与有效衔接是关键。

这里有两个问题需要解决。

一是水平瞄准，指的是在一个群体中识别出目标群体的精准问题，也就是找出谁是穷人的问题。谁是穷人，看似客观存在，但实际上取决于很多主观条件，如贫困标准和人口的确定，就有绝对贫困标准和相对贫困标准的做法，有单维贫困标准和多维贫困标准的做法，有客观条件审核和社区主观评议的做法。不管哪种做法，笔者认为，有三点需要把握：一是以家庭贫穷作为基本特征来识别贫困对象，不简单地把“人”或“户”划为要么是“扶贫户”，要么是“低保户”。二是坚持扶贫和低保的最低需要保障性质，不能随意提降标准，以保障温饱的“两不愁”为宜。三是在目前管理体系下，识别中应坚持“收入标准”为基本，其他环节如财产核查、评议应该是参考性质的。

二是垂直瞄准，指的是针对识别出的贫困家庭和人口所提供的支持的精准问题，目前，这方面既有对象上的错、漏问题，也有措施内容上的错位、缺位和力度不足问题。虽然贫困户的建档立卡制度早就有，但因为资源不足、支持措施滞后等原因，使得长期以来建档立卡流于形式。此外，还有不少“药不对症”的错位问题，如许多部门专项转移支付项目是自上而下统一设置的，不完全符合地方和贫困家庭的实际需求，而中央提出“五个一批”则是希望能够实现“对症下药”。

此外，脱贫攻坚的目标中，除了“两不愁”之外，就是教育、医疗和住房“三保障”。“两不愁”靠开发式扶贫解决增收问题，靠低保发挥补差作用和兜底作用。“三保障”的主体是社会保障制度建设，涉及社会保障内不同制度的衔接问题。如在坚持低保的最低需求保障基础上，做好与支出型贫困有联系的“三个救助”（临时救助、教育救助、住房救助）之间的衔接。加强农民工在企业劳动的社会保险参保的权利保障，在城乡一体的基础上，试点扩大对贫困农民的就业支持等。

（作者系中国社会保障学会社会救助分会副会长、中国农业大学教授）