基层道路执法人员超编严重 罚款成“创收”手段

据媒体报道，11月14日，在河南永城境内，一名货车司机被当地运政和路政执法人员拦下。由于执法人员坚持罚款，女车主当场服农药自杀，后被送至医院抢救。事发后，当地执法人员称：当天是正常执法，不清楚女车主是否喝药。

该车主后来脱离生命危险，并于12月1日出院。河南省交通厅、商丘市政府表示：已派人前往永城调查此事。永城市当地已成立联合调查组，并责成永城市交通局党委、公路局党组作出深刻检查。

司机：车主情绪失控，喝下了农药

该车主的哥哥刘怀洲告诉中国青年报记者，此次执法人员拦车罚款之前，这辆涉事货车已在上月被罚了5万多元。跑运输半年多，两辆车累计被罚款已近20万元，有时一次便罚几万元。这次因为罚款金额较大，妹妹承受不了而选择服毒自杀。

事发时该货车司机郭万里告诉中国青年报记者，11月14日17时许，他开车和车主刘温丽一起运输石料。在永城市沱滨路附近，被一辆交通执法车超车拦下。

据郭万里回忆，起初车主曾向执法人员出示了相关缴费凭据，并尝试与之商量能否放行。然而，执法人员坚持扣车罚款。双方对峙过程中，执法人员告诉郭万里，除了已经缴纳过的费用，还要再交一部分钱。

“我们每次都买‘月票’‘年票’，再罚的话，真的有点受不了了。之前一个月就被罚了5万多元。所以这次车刚被扣下后，刘温丽就和执法人员商量，一方面我们有‘年票’，另一方面上个月罚款时也承诺我们，下月不会再罚了。但那天，怎么商量对方都不同意，就是要扣车。刘温丽一个女的，肯定是心理压力很大的。后来，她就坐出租车走了，但我们都不知道她干什么去了，也没在意。”郭万里说，半个小时后，刘温丽手持一瓶农药回到现场。据郭万里回忆，她当时很激动地说：“让不让我走，不让我走我就喝药死在这里。”路政执法人员说：“你死就死，和我没关系。”随后，刘温丽情绪失控，喝下了农药。

“当时她哥哥已经到了现场，我们两人就把她抬到车上。我告诉执法人员，你们该怎么处罚就怎么处罚，咱们先救人，叫救护车。当时刘温丽的手脚已经在抽搐了，我感觉人快不行了，必须得赶紧送医院。这时，一辆执法车就开跑了。还有一个执法人员说：‘她喝药愿意死和我没关系，你们有事找领导。’无奈之下，我就打了120。事后，医院大夫告诉我们，再晚来一会儿就要错过最佳抢救时机了，后果不堪设想。”郭万里说。

他表示，涉事货车是分期付款购买的，现在一个月还要支付约两万元的贷款。“要按现在这么罚，我们基本挣不到什么钱。”他说。

刘怀洲告诉中国青年报记者，“她喝药自杀之后，执法人员没有第一时间救人，是司机郭万里拨打的急救电话。目前，政府方面支付了3万元医药费。”

维权人士：罚款为“创收”手段

据了解，永城位于河南省最东部，是连接河南、山东、江苏、安徽四省的交通要塞。此前就曾有媒体披露当地路政管理存在“三多”：执法人员多、罚款金额多和罚款花样多。

据媒体报道，货车车主事先向执法部门缴纳的超限罚款，分为“月票”和“年票”两种。“月票”向当地路政执法部门缴纳，每月3000元；“年票”向运政执法部门缴纳，每年3000元。车主缴纳了这两种票，车辆超载被查时只要出示缴纳单据，就会被放行。

“但这次，无论我们怎么说，他们都不肯放行。”郭万里说。

对此，刘怀洲表示，事发当天，刘温丽尚未缴纳11月的“月票”费用。

针对上述说法，永城市公路局执法大队相关负责人称：对“月票”和“年票”的事并不知情，也从未有过类似规定和行为。

不过，对于这一解释，河南省知名维权货车司机王金伍表示质疑。“‘月票’、‘年票’作为执法人员私下制定的规矩，已经被一些地方政府默许，是存在多年的‘潜规则’。”他告诉中国青年报记者。

2005年至今，王金伍以行政复议、投诉、网上发帖等方式，帮大货车司机维权，共向多个省市投诉、复议2000余起。他认为，“月票”和“年票”现象实际上是执法部门的懒政行为。“司机一次性缴齐罚款，就可以超载通行一个月或一年，这是对超载行为的默许。购买‘月票’‘年票’，只会加剧超载情况，因为罚款已经缴了，货拉少了就吃亏。”

据他介绍，在一些地方，额定载货量55吨的货车，一般要拉100多吨货。“月票”和“年票”俨然成为超载货车的通行证。“执法部门的工作目的应是纠正、制止违法行为。但执法部门收钱后，反而是在纵容违法行为。超限罚款已从纠正制止违法行为、消除道路安全隐患，沦为执法部门的创收手段。”王金伍说。

“如果上级来检查，执法部门甚至会预先告诉司机，‘票据就别拿出来了’。现在每天都会有全国各地的司机向我反映‘月票’、‘年票’的现象。有位司机告诉我，当地拉沙石的车超载，逮着一次罚两万元。如果你每月主动缴两万块钱，这个月就不会查你了。虽然金额很大，但很多司机还是会选择主动缴罚款。类似的情况非常普遍。”王金伍说。

根据王金伍多年的维权经历，他认为近几年“创收性罚款”不仅并未消失，反而衍生出诸多新花样。比如，有些地方的执法部门不再办理“月票”、“年票”，而是通过中间人提前收取超限罚款。

“比如我每天都要跑固定线路，就会通过中间人把钱给这条路上的执法者。这种做法没有收款凭据，隐蔽性更高，执法人员不用直接收钱。有的地方则是执法人员提前罚款后，给车辆做上标记。今后执法人员看到带标记的车辆就予以放行。还有种做法是本来超载行驶应罚1000元，执法人员会多罚一部分，以后车主再超载也不会有人管了。”他说。

专家：治超队伍过于庞大

据了解，早在2006年，国务院办公厅便曾下发《关于加强车辆超限超载治理工作的通知》(以下简称《通知》)。

《通知》明确要求：各地各有关部门要对重点监管车型和重点地区，逐步加大卸载和处罚力度，对超限超载车辆驾驶员严格实行扣分制度，遏制超限超载车辆上路行驶；对现有“大吨小标”车辆更正过渡期以后新生产的“大吨小标”车辆及其他不符合国家标准的车辆，一律按照违法车辆处理。

然而，王金伍的感受是，直至目前，这一领域的诸多顽疾并未得到根除。超限罚款甚至从“以罚代管”沦为单纯以罚款为目的，而根本原因则是基层道路执法部门人员的严重超编。

“根源性问题就是治超队伍本身过于庞大。有些县级治超队伍大于100人。然而根据交通部规定，一个治超站的人员编制只有45人。超编人员都需要罚款返款来供养，因此只有多罚款，才能开出工资，单位福利待遇才能好。”他说。

王金伍认为，在很多地方靠罚款养队伍，已经形成了恶性循环。“路政执法作为管理部门，经费本应由政府承担。但如当地政府部门不拨款或拨款不足，甚至还要让执法部门通过罚款来解决经费、增加政府收入，必然会助长罚款创收之风。”他说。

此前曾有媒体对永城路政执法人员数量进行了核实调查。对此，永城市公路局法制办主任曹学军表示，路政执法人员包括流动治超人员共40人，且没有临时工，全是编制内正式工。永城市公路局路政大队大队长高永福则表示，按照政府编文是70人，目前是42人，不存在人员超编。

然而，一位知情人士披露，当地路政大队的人数至少是上述数字的两倍多。不在编制内的人员，就要靠罚款来供养。供养超编人员的经费全部来自罚款，即罚100元，返给执法人员70元。

王金伍认为，这样的现象存在于全国多地的基层交通执法部门。“去年，西部某省的一个交通局的正常编制是10人，但实际人数是十几倍之多。这意味着，多出来的人员都要靠罚款供养。”

他认为，根除“创收性罚款”，应从“按编制缩减治超队伍”和“给予足够的经费支持”两方面入手。“另外，罚款返还机制也刺激了执法部门乱罚款。这意味着，执法人员多罚多创收，所以必须改变这种机制。”他说。

北京大学廉政建设研究中心主任李成言认为，河南永城车主不堪罚款服毒自杀，暴露出权力缺乏监督之下的巨大阴影。“罚款成了执法部门财政收入的重要突破口。根据三中全会提出‘改革政府延伸性权力’的表述，这个问题应该被尖锐地提出来。砍掉乱收费乱罚款的空间，必须加大地方政府违法的成本，用法律来规范执法行为本身。”

北京大学政府管理学院教授燕继荣表示：“罚款按目的区分大致为三种：第一种是以罚代管，把罚款作为管理手段；第二种是罚款经济，主要是财政上存在问题，要加大执法力度靠罚款补贴财政；第三种是靠罚款养人，设置岗位专门罚款供养执法人员，这是最恶劣的。”

燕继荣认为，多年来，我国一直通过编制管理来控制队伍数量，控制政府机构膨胀，但一些地方政府也逐渐找到了各自的应对办法。

“比如设置非在编人员。超编人员游离于财政之外，即使严格控制财政预算，也难以有效打击。”他说，“我认为应该彻底清查基层执法部门人员的恶意超编行为，并对外公布举报渠道，接受民众和媒体监督，一旦查实就严格惩处。此外，还应明确各部门的执法权限，对罚款等执法行为应当严格限制。”实习生 杨之光 本报记者 骆沙