50余年户籍制变化回顾 户籍法迟迟未入立法规划

　　一张薄薄的纸片，承载着就业、医疗、教育、养老、住房等利益，把人们的身份区分开。

　　有着50多年历史的户籍制度，从建立之初至今，经历着缓慢的调整与变革。城乡统一与迁徙自由，依然是人们所期待的改革目标。

　　十八届三中全会后，国家新型城镇化规划发布，户籍改革也随之加速。不过，社会期待的户籍法，10年前即开始调研起草，至今难产。

　　 1950年代，限制农民进城

　　建国初期，我国没有严格的户籍管理制度，人们可以自由迁徙。

　　当时，农民占中国人口的绝大多数，城市无法容纳过多的农村剩余劳动力。1953年，为减少城市的人口压力和就业压力，保障城市经济发展，国家开始制止农民盲目流入城市。从农村中盲目流入城市的人，被简称为“盲流”。

　　1958年，全国人大常委会通了《中华人民共和国户口登记条例》，包括常住、暂住、迁出、迁入等7项人口登记，以法律形式严格限制农民进入城市，并限制城市间人口流动。

　　从此，城市与农村间筑起了一道无形的“高墙”，城乡分割的二元经济模式得以确立。

　　户口不仅仅起到限制人口流动的作用，几乎渗透到生活的各个方面。

　　在那个物资匮乏的年代，人们的衣食住行都与户籍捆绑。即使是城市居民也要凭户口册领取布票、粮票等票据，男女老少吃几斤粮、穿几尺布都要“有计划按比例”分配。

　　此后陆续出台的一系列政策和规定，将户口与劳动用工、住房、教育、社会福利等公民的权益挂起钩。

　　 1980—1990年代，发“身份证”，施行“蓝印户口”

　　1985年9月全国人大常委颁布《中华人民共和国居民身份证条例》，人不分城乡均发身份证验证身份，方便人口流动自由择业。

　　《中国社会科学报》曾刊文称，这是一项意义重大的改革，标示着身份管理的新方向是流动。

　　随着市场经济逐渐形成，加工业的兴起，人口的流动已成为一股不可阻挡的潮流。

　　1994年以后，国家取消了户口按照商品粮为标准划分农业户口和非农业户口的“二元结构”，以居住地和职业划分农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种 管理形式为基础的登记制度。改革的总体思路是逐步实现户籍的证件化管理。

　　上海、深圳、广州等改革开放的前沿城市，在上世纪90年代中后期开始施行“蓝印户口”政策。

　　蓝印户口相当于国内的“投资移民”或者“技术移民”，投资购买当地政府规定的房产，或者满足投资金额、纳税额、解决就业等条件，可以给予蓝印户口。

　　由于上海等大城市吸引力太强，不必靠蓝印户口刺激经济。从今年5月31日起，天津停止外省市户籍人员通过购商品住房、投资办企业和引进人才办理蓝印户口。至此，中国所有城市结束蓝印户口政策。

　　 新世纪以来，小城镇户口放开 大城市改革缓慢

　　大范围的户籍改革，先是从小城镇开始的。

　　1997年，公安部颁布《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确提出农民可以办理小城镇常住户口的情况。

　　进入新世纪，国务院颁布《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》，各地的户籍改革陆续启动。

　　2001年10月1日，中国以两万多个小城镇为重点，推行户籍制度改革，在小城镇拥有固定住所和合法收入的外来人口均可办理小城镇户口。

　　经批准在小城镇落户的人员，在入学、参军、就业等方面与当地原有城镇居民享有同等权利，履行同等义务。

　　江苏、浙江、上海、山东、河南、四川、重庆等地启动户籍改革。广东省更进一步，决定按照实际居住地登记户口的原则，实行城乡户口登记管理一体化。

　　“不同规模和等级的城市，户籍制度改革的力度各不相同。小城镇户籍制度改革的力度最大，中小城市次之，大城市户籍制度改革的力度最小。”中国社科院人口所学者王美艳和蔡昉曾撰文得出上述结论。

　　户籍改革的难度，与户口的“含金量”成正比。据《新华每日电讯》报道，2012年，由国家发改委牵头、多部委参加的专题调研组在全国不同城市调研发现，“户改几乎遭遇所有市长的反对”，“原来城市户籍人口因担心福利被摊薄”。

　　新华社曾指出，大城市尤其是特大城市面对大量涌入的外来人口，已经不堪重负，交通拥堵、环境污染、教育医疗资源紧张等“病症”日益显现。严格控制这类城市落户条件，是无奈而现实的选择。

　　目前，作为特大城市，上海、广州、深圳都已经采取了积分落户政策。北京的户籍改革则有待破冰。

　　 户籍法迟迟未入立法规划

　　今年的全国两会上，全国政协委员、环境保护部副部长吴晓青提出，推进新型城镇化应统筹推进户籍制度改革，适时制定出台户籍法，统筹解决城市常住人口的教育、就业、医疗、住房等问题。

　　早在2005年，时任公安部法制局副局长孙茂利透露，公安部目前正抓紧调研起草户籍法，但何时提交全国人大常委会审议尚不确定。他说，起草户籍法的目的是，让新的户籍制度适应当前社会形势下的人员流动，保障我国所有公民的平等自由权。

　　2007年，在一次新闻发布会上，时任公安部发言人武和平说，按照国务院的要求，公安机关正在修改户籍改革文件，报国务院审批，并抓紧进行“户口法”的立法调研。

　　2011年全国两会，秦希燕等31名全国人大代表联名提出议案称，现行户籍制度诸多弊端逐渐显露，城乡分割、人户分离现象严重，限制人口和劳动力的自由流动。为实现城乡一体化和城乡人口之间自由流动，建议制定户籍法。

　　对此，公安部提出，制定户籍法是必要的。但是，由于户籍管理中许多根本性问题尚未解决，出台户籍法的时机暂时还不成熟。

　　根据2008年公布的十一届全国人大常委会立法规划，户籍法属于“由有关方面继续开展研究论证，视情况作出相应安排”的法律。不过5年之内，户籍法未提上立法日程。

　　去年公布的十二届全国人大常委会五年立法规划，则未出现户籍法的身影。

　　新京报首席记者 关庆丰

　　注：本文部分内容参考《户籍的性质、历史与我国户籍制度改革》一文

（原标题：50多年“进城难”：从限制“盲流”到积分落户）