强制规定行政首长应诉难实践

　　全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰

　　中国法学会行政法学研究会会长应松年

　　北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安

　　国家行政学院法学教研部主任胡建淼

　　中国政法大学法学院院长薛刚凌

行政诉讼法首次大修为什么把立案难作为修法重点？行政首长应诉制度为何没有写入草案？“红头文件”为什么只能附带审查不可单独被诉？行政机关拒不执行法院判决拘留相关负责人的规定能否操作？

对于行政诉讼法修改中的热点问题，全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰、中国法学会行政法学研究会会长应松年、北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安、国家行政学院法学教研部主任胡建淼、中国政法大学法学院院长薛刚凌昨天接受媒体集体采访。

立案难

扩大受案范围降低行政诉讼门槛

记者：为什么行政诉讼难立案？

薛刚凌：立案难的问题实际上非常复杂，是整个国家公法治理方面的一个缩影，包括制度设计中一些不科学的地方、行政机关无奈的地方，也包括滥用权力、法院审判有没有依据等，还包括中国人的习惯，一有问题就找政府。解决立案难的问题，在诉讼制度之外还有大量工作可以做。不能指望行政诉讼就把中国法治不好的地方全部解决。

记者：行政诉讼法修改为什么把破解立案难作为重点？

姜明安：现在整个社会信访不信法。十八大提出要用法治思维和法治方式来治国理政，这就要用法治的方式解决矛盾、解决争议，而不是用行政首长的人治的方式解决争议。逐步推进整个司法体制改革，才能保证“三难”问题得到比较彻底的解决。

记者：怎么看行政诉讼法修改中进一步扩大受案范围？有专家建议以抽象的行政行为取代具体的行政行为，但修正案草案还是具体行政行为的罗列？

应松年：用具体行政行为的写法比较现实一点，老百姓传统上也比较习惯，这个事情对权益有影响，就可以告。比如第七项关于行政机关滥用行政权力排除或者妨碍限制竞争的，如果滥用行政权力限制竞争、排除竞争就可以到法院告，这样规定以后大家看得很明白。

胡建淼：行政诉讼的受案范围在整个行政诉讼制度中是最重要、最关键、最敏感的问题，涉及到老百姓对哪些行政行为可以告，涉及到公民、行政机关和人民法院这三者之间的利益平衡，是整个行政诉讼的门槛。这次明确并扩大了受案范围，原来行政诉讼法的定位是保护公民的人身权、财产权，这次后面加了“等合法权利”，意味着法律法规有规定属于公民、组织合法权益的也放进去了。

审理难

“红头文件”可以附带告已是进步

记者：这次修正案草案增加了对被告必须应诉的规定，但没有吸收行政首长应诉制进来，这是出于什么考虑？

袁杰：根据诉讼法的一般的原则，被告可以直接参加诉讼，也可以请代理人参加诉讼。在草案中明确规定了要求行政机关依法应诉，具体的应诉方式可以是由行政机关首长应诉，也可以请代理人应诉。如果强制规定首长必须应诉，对行政案件较多的，实践中难以完全做到，制度设计还要考虑可操作性问题。其他国家的法律也没有要求行政首长都必须来应诉。

胡建淼：现在老百姓往往把行政首长出不出庭和行政机关是不是应诉混淆起来，实际上首长是不是出庭是应诉的一个形式，首长不出庭不意味着行政机关就没有应诉。

姜明安：行政首长不可能每次案件都出庭，但对于重大案件，应该一年出一次或者出两次庭。因为他出庭很有好处，是一个很好的法制教育，作一百个报告比不上他出一次庭。再有首长出来，老百姓的气也消了一半，矛盾已经解决了一半，就像老年人法对于“常回家看看”的规定，如果没有回家看看是不是要抓起来？并不是。首长没有出庭是不是要抓起来？也不是。

记者：为什么“红头文件”只能附带审查，不可单独提出合法性审查？

姜明安：这有几个考虑，一是行政诉讼本身就是主观诉讼，侵犯合法权益才能提起诉讼，一般通过具体的行政行为才能侵犯权益。二是如果发现文件违法，有很多监督渠道，如监察部、人大，还有很多上级行政机关，不能把所有监督渠道都纳入到法律中来。当然将来根据实际情况也可以考虑开一些小口子。

胡建淼：老百姓对规章以下的红头文件不服是否可以直接告，告了法院是否可以直接判，作为一个学者，我希望我们某一天可以做到这点，但目前这么规定，逐步过渡，我也赞同。虽然红头文件不能直接告，但可以附带告，并和复议法衔接，实际上我们已经进步了。

记者：草案提出“相对集中管辖”和“提级管辖”，实际上各地法院已经在进行试点，发现有利有弊，弊端在于相对集中管辖会增加当事人的诉讼成本，而且基层法院普遍反映压力很大，时间长了反而不愿意受案。另一方面提级管辖解决不了地市级以上的外来干预问题，这些问题怎么解决？

薛刚凌：关于管辖问题，法院系统做了很多改革尝试，最主要的目的就是为解决审判的公正和相对的独立。各种方案都有利弊，目前这个方案可能仍然是一个过渡方案，将来可能会更专业化、更适应审判的需要。绝对排除外来干预很难做到，中国社会是一个人情社会、熟人社会，光靠管辖不是唯一的路径。

姜明安：跨区域受案是行政诉讼法解决干预问题采取的重大措施，因为这部法要解决的问题就是干预太多，民告官无法告了，市政府、公安局都在干预，现在我不在你这个县里告，到其他县告，这对于摆脱干预起到很大的作用。但确实有两个问题：一是受案的县和法院工作量可能越来越大，压力很大；二是老百姓也不方便。我原来提出一个方案，今后基层法庭不设行政庭，都设在中级法院，这样有利于摆脱干预，老百姓可以很方便，对于积累行政审判经验也很有好处。但是这个力度太大了，慢慢来，中国改革的经验是不可能一步到位。

执行难

只要真敢公告执行难问题就不存在

记者：这次行政诉讼法修改在破解执行难问题上有什么亮点？

胡建淼：这次修正案关于法院生效判决的执行问题是一个亮点。如果说行政诉讼的涉案范围是整个行政诉讼的进口，那么生效的判决执行就是整个行政诉讼的出口。进口进来了，最后判决执行不了，出口还是前功尽弃，没有意义。

这次修正案对执行难如何解决规定得非常好，除保留原来的各种执行手段之外，对行政机关不执行法院判决讲了非常重要的两个措施，一个是公告，一个是拘留。这个公告是很厉害的， 现在是一个网络社会、舆论社会，媒体说某某行政机关拒不执行法院的判决，老百姓要骂他，这个行政首长肯定当不下去。拘留是把一个行政首长抓进去，不是轻易可以进行的。我相信只要法院真正敢于公告、拘留，执行难的问题就不存在，除非你不敢 。

姜明安：这次行政诉讼法一个很大的亮点就是加大了执行力度，你不执行，就给你登报。这种写法是比较严厉的。抓起来拘留比罚款更厉害，但拘留是不可行的，这个写在这里只是举一个鞭子吓死他的。

应松年：学者及实践部门说，我们什么时候可以像美国一样，规定一个藐视法庭罪。但我觉得现在写上这两项，把这个问题基本解决了，特别是公告，最管用了。行政首长没有很好做这件事，我公告一下，你的脸往哪儿放？而且后面还有一系列的措施，你这个官可能做不成，后面还有司法拘留。

拘留行政机关负责人实践尚无实例

记者：刚才专家说到“行政首长”，但修正案草案写的是“行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”，换句话说还不一定是行政首长？

姜明安：这个直接负责人不一定是一把手，可能是一个副部长、副局长，可能是分管的三把手、四把手，但也有可能是一把手，因为有些时候就是一把手分管，其他的直接责任人就是办事的，负责执行这块工作的工作人员。

胡建淼：修正案中公告对象和拘留对象不一样，这个规定是对的。公告是对行政机关的公告，拘留要落实到个人，必须是责任人，这是法治的要求，责任者可能是首长，可能不是首长。

薛刚凌：这个拘留实际上是一种司法拘留，排除妨碍诉讼的一种行为，实际上也是诉讼的最后一个环节。现在这个规定还在探讨过程中，实践中没有这方面的实例，将来遇到这种情况要慢慢地确立一些细则，把它落实到位。

应松年：行政诉讼直接追究到责任人员就可以了，对于行政首长，将来在行政上另有一套追究责任制度，比如说你不是直接责任人员，是一个部长、副省长，出了矿难事件，不是你批的，但要承担行政方面的领导责任。