张云：构建城镇化多元融资模式
党的十八届三中全会提出“坚持走中国特色新型城镇化道路”。中央城镇化工作会议进一步明确了新型城镇化要着力提高城镇化发展质量，坚持以人为本，推进以人为核心的城镇化。新型城镇化对金融服务提出了更高的要求，也为金融机构改善业务经营结构带来了难得的机遇。
科学把握金融支持新型城镇化的战略导向
新型城镇化是国家全面实现现代化的战略抉择。金融支持新型城镇化，应从中国城镇化进程和现实国情中去思考，必须对未来城镇化道路的新模式和新路径有清醒的认识，树立系统思维和全局思维，把城镇化建设与当地历史文化、自然禀赋、新农村建设等有结合起来，把推动落实城镇化规划和解决好人的城镇化问题有机结合起来，统筹各种资源要素，从整体上探索金融服务城镇化的有效路径，更好地促进城镇化持续健康发展。
第一，因地制宜推进新型城镇化，防止一味追求城镇化的高速度和规模扩张。从全球视野看，城镇化既是自然历史的进化过程，也是经济社会发展的演进结果，需要一个较长的周期，不可能一蹴而就。从国际上来看，西方发达国家城镇化进程持续了很长时间，比如英国花了将近250年，美国大约100年。因此，中国城镇化发展的目标和速度一定要保持理性和审慎，充分体现国情、遵循规律、顺势而为，做好科学规划和顶层设计。如果不顾经济社会承载能力，盲目攀比速度，搞“大跃进”，就有可能陷入“拉美式城镇化陷阱”。当前，要特别处理好政府和市场的关系，要从过去的“政府主导”模式逐步转向“市场主导、政府引导”模式，尊重市场规律，不能单纯为完成城镇化目标，人为造城、赶农民上楼，这样欲速则不达，容易带来社会不稳定因素，加剧地方政府债务负担，提升地方政府负债率，不利于城镇化健康持续发展。作为资源配置与资金供给的主要媒介，金融部门也要保持理性、科学规划、循序渐进，把握和控制好风险，不能一哄而上、盲目跟风，尤其要对大拆大建、片面造城的城镇化保持警惕。
第二，切实解决好人的城镇化问题。中央城镇化会议明确提出，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。土地制度是农村最基本的制度，土地权益也是农民最大的权益。过去，政府主要通过向农村征地，对农民实行一次性土地征地补偿，解决城镇化过程中的土地需求问题。在这个过程中，地方政府获得了大量土地增值收益。据有关数据显示，2007～2012年，政府土地出让收入共计12.4万亿元，为城镇化提供了重要的资金来源，但同时也造成了地方政府对卖地收入过于依赖。就金融部门而言，金融服务重点应从“对物”向“对人”转变，金融服务的重心和结构将发生深刻变化，要从根本上避免将城镇化金融服务简单等同于平台贷款和房地产贷款等金融服务，应该从目前金融服务城镇化的短板或缺位进行反思，强化人本金融服务。
第三，关注城镇化梯度发展问题。要处理好东中西、大中小城市的关系，保持生态文明和文化传承，实现人口、产业和资源环境的协调发展，这是未来新型城镇化建设中需要破解的重点问题。一是要继续发挥大城市的辐射和带动作用。进一步优化长三角、珠三角和京津冀三个特大城市群，提升一体化水平和国际竞争力。二是要积极挖掘中型城市特别是中西部城市的发展潜力。推动长江中游、成渝等中西部新城市群发展，与东部区域形成产业衔接。三是要提升县城和小城镇的人口承载和产业集聚能力，减少人口向大城市集聚的压力。金融部门要主动对接国家“两横三纵”的城市化战略格局，优化金融资源区域配置，加大对产业转型升级的金融支持，促进大中小城市协调发展。
第四，关注农村土地制度改革对城镇化带来的影响。十八届三中全会提出的农村土地制度改革，明确了农村集体土地产权，同时要求土地交易必须采取市场化手段，从而进一步保障了农民的土地权益，同时对现有的“土地财政”模式也将产生深远的影响。一方面，政府征地成本将有所增加。在土地资源十分稀缺的情况下，通过市场交易，由市场发现价格，无疑会抬高征地成本。另一方面，也意味着农民将更多地公平分享到土地增值收益。现有土地收益分配格局的改变将挤压土地财政收入，城镇化资金来源可能面临更大的缺口。为此，在新型城镇化建设上要有新思路。其一，改变“摊大饼”式的城市扩张模式，在土地的集约化开发上下工夫，提升城市的容积率和承载力。其二，推进城乡一体化的土地市场建设。通过市场手段，挖掘土地供给潜力。其三，改变现有的“土地财政”模式，广泛吸收市场和民间资金，解决城镇化资金来源问题。
第五，保持农业现代化和城镇化协同发展。要素“从乡到城”单向流动的问题，造成了农村产业和人口空心化等现象，甚至已经影响到了国家粮食安全。因此，在推动新型城镇化进程中，必须以发展现代农业为基础。金融部门应顺应这些发展新趋势，加大对现代农业金融服务模式和手段的创新，探索和推广农业产业链和供应链金融服务，推动农业现代化与新型城镇化协调发展。
构建支持城镇化的多元化融资模式
与以往城镇化相比，新型城镇化聚焦人的城镇化，融资需求结构发生了较大变化，公共服务和社会保障的融资需求占比大幅提升。据有关部门估算，在现有的资金供需条件下，扣除政府财政收入（包括土地收入）之后，2013～2020年，城镇化资金缺口近30万亿元，平均每年近2.5万亿元，按2012年的统计口径来计算，相当于全社会新增贷款的30%。为此，必须充分发挥市场配置金融资源的决定性作用，正确处理好政府和市场的关系，明确中央和地方的事权和财权，把握财政和金融体制深化改革的有利契机，加快融资工具创新步伐，着力构建多元、可持续的融资模式。
充分发挥市政债在城镇化融资中的重要作用
从国际经验看，市政债是城镇化建设的重要融资工具。目前大国经济体中，无论是财政联邦制还是单一制国家，市政债或类似地方债都在城市建设中得到广泛运用。以美国为例，市政债余额占美国整个债券市场余额的比重在8.5%左右，占GDP的比重保持在15%～20%。
与国外相比，我国在没有其他城镇化融资的体制安排下，地方政府融资更多依靠平台公司。平台公司的融资方式主要有两种：一是向银行获取中长期贷款；二是以企业债、中期票据等城投债方式融资，城投债借用城投公司的名义发行，实际主导者是地方政府，可以视为市政债券的一种变通形式。2012年城投类债券发行量达到1.27万亿元，发行支数和发行规模均为上年的2.5倍。从银行间市场看，城投债发行量占当年发行总量的比例达到11%，同比上升7个百分点；占信用债发行总量比例达34%，同比上升14个百分点。但目前城投债发行主体资质下沉、信息披露不及时和信用评级虚高的现象较为普遍，潜在的信用风险逐步累积，已持续遭到风险预警。因此，建立市场化的地方政府举债机制，将是我国未来新型城镇化融资更为可行的现实选择，这也是我国下一步财税体制改革的重点。
资产证券化将成为城镇化融资的重要创新工具
资产证券化（ABS）将缺乏流动性但具有稳定现金流的资产，在资本市场上以发行证券的模式出售，获取融资并提高资产的流动性。目前，我国广义的ABS主要有信贷资产证券化、券商专项资产管理计划和资产支持票据等三种类型，但总量都不大。与此相比，截至2012年末，美国资产支持证券存量达到9.8万亿美元，占美国债券市场总量的26%，仅次于国债，超过公司债券的市场规模；欧盟的证券化市场近年来同样发展迅猛，2012年证券化产品的规模达到了2.27万亿美元。因此，未来应积极运用金融工程技术，将资产证券化打造成城镇化融资新渠道。这不仅有利于吸纳规模庞大的社会资金，减轻银行渠道的融资压力，支持更多民生领域建设，而且可以减少地方政府对土地出让金的过度依赖，在破解城镇化的资金瓶颈方面具有很大的发展潜力。
打开民间资本参与城镇化融资的通道
我国社会资金比较充裕，2011年底仅民营经济注册资本总量就高达25.79亿元。目前，在高速公路建设、城市污水处理、城市水务等诸多领域，都有部分社会资本参与，主要有PPP（公私联营）、BT（建设—转让）、BOT（建设—经营—转让）、BOO（建设—拥有—经营）、BTO（建设—转让—经营）、TOT（转让—经营—转让）等模式，但总体上社会资本的参与程度还远远不够。中央城镇化工作会议提出“放宽市场准入，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”，为民营资本介入城镇化创造有利的政策环境。在这个过程中，要发挥好财政投资的引导功能，通过财政资金的先期投入、财政补助、资本金注入、信贷贴息等手段，引导民间资本参与新型城镇化建设，弥补建设项目现金流量与还贷能力不足的问题，提高投资项目的财务生存能力，达到以较少财政资金带动更大规模社会资金投入的放大效应。
发挥好大型银行在支持新型城镇化中的主力军作用
现代金融是在城市中培育并形成的。城镇化建设对金融机构筹措资金、运用资金提出了艰巨的任务，同时也给金融机构带来了良好的历史机遇。金融机构要增强服务城镇化建设的自觉性和主动性，找准自身的切入点，为城镇化建设提供综合化的金融服务。当前，我国新型融资工具的培育和发展还需要一个过程，短期内仍要继续发挥银行信贷在支持城镇化建设中的作用，尤其是要发挥大型商业银行的主导作用。要保持信贷规模适度增长和在社会融资总量占比中的基本稳定。以农业银行为例，作为横跨城乡的大型国有商业银行，农业银行在市场定位、经营布局等方面，具有服务新型城镇化的独特优势。一方面，农业银行的市场定位与城镇化战略导向相匹配。服务“三农”是农业银行的特殊市场定位，而新型城镇化与农民市民化、农业现代化和新农村建设密不可分，是解决“三农”问题的根本途径，两者的战略方向是一致的。另一方面，农业银行的经营布局与城镇化建设的重点相吻合。下一步农业银行将围绕新型城镇化，发挥大型银行对金融资源的联动整合优势，着力构建和完善新型城镇化四大金融服务体系。
一是建立农民市民化金融服务体系。农民市民化金融是城镇化金融服务的重点。农业银行具有服务农民市民化的基础性优势，关键是要进一步优化网点网络布局，提升服务功能，改进客户体验。紧跟国家城镇化发展规划布局，遵循网点网络建设与客户资源相匹配的原则，调整优化布局，物理网点和自助设备重点向人口和物流聚集的重点城市群、城乡结合部、强县强镇倾斜；对广大农村地区，强化“惠农通”等电子服务渠道，形成高效率、低成本、广覆盖的网点网络服务体系。探索社区银行模式，满足大型社区、专业市场、产业园区、网络社区等资金流旺盛区域的新需求。同时，紧扣农民进城后衍生的新的金融需求，在住房、创业、消费等方面提升客户服务功能。
二是健全产业支撑金融服务体系，促进产业升级与城镇化的融合发展。城镇化的过程既是空间转移的过程，又是产业升级的过程。金融服务城镇化，就是要对接国家产业政策和发展规划，突出产业金融服务重点。支持传统产业改造提升，明确绿色环保和就业优先的政策取向。支持产业梯度转移与承接，重点支持产业转移承载基地建设，将就业容量作为项目准入与审批的参考依据。支持战略性新兴产业和现代服务业发展壮大，针对不同发展阶段，对接相应的融资主体和融资模式。与此同时，要加强对企业全生命周期的金融服务，针对不同发展阶段的企业，提供差异化的金融服务。对处于起步阶段、急需经营资金的小型企业，要创新担保抵押方式，提供简式快速贷款等独具特色的创业金融服务；对已有一定经济实力、金融需求日益丰富的成长期中型企业，提供包括各种期限融资组合、创新性担保融资、便捷性结算服务等多样化金融服务；对经营业绩稳健成熟、已走上集团化发展道路的大型企业，提供包括现金管理、资本运营、财富管理、银团贷款、特色产品等全方位金融服务；对于已经进入衰退期的企业，应建立妥善的退出机制，确保信贷资产安全。
三是完善城镇基础设施金融服务体系。基础设施类金融服务需求是城镇化金融的基础和主体，也是长期以来农业银行服务城镇化的重点。下一步将加大政策、制度和产品创新，提升服务效率。从区域、客户、项目、还款来源等方面实施差异化的信贷准入政策，最大限度扩大有效服务覆盖面。同时，积极探索BT（建设—移交）、BOT（建设—经营—移交）、PPP（公私合营）等新型融资模式，重点拓展市政债、资产证券化、产业基金等多元化服务渠道。同时，努力拓展多元化服务渠道。当前，城镇化建设融资的多元化、市场化是总体趋势，应积极把握市场机遇，在运用信贷资金支持政府主导项目发展的同时，为其提供财务顾问、租赁、投行、保险、理财、资金池、产业投资基金等综合化金融服务，从单纯融资向融资与融智相结合转变。
四是打造现代农业金融服务体系。按照“规范准入、突出重点、集约经营、严控风险”的思路，构建支持新型经营主体的服务模式，引导农村土地经营权向家庭农场、专业大户、农民合作社有序流转，使金融服务能够有效适应新型经营主体对生产效率提升的要求。一方面，探索和推广现代农业服务模式。深化农业产业链金融服务，抓住农业产业化龙头企业这一核心环节，重点为龙头企业扩大生产提供信贷支持，为龙头企业产业链延伸提供供应链金融解决方案，为龙头企业上市、兼并、重组、收购等市场化资本运作提供融资和投行服务，通过对龙头企业的金融支持，带动产业链上的广大农户扩大生产经营。另一方面，积极创新抵押担保方式。缺乏有效抵质押物与抵质押不足是制约农村金融发展的重要问题。随着城乡建设用地市场的统一，产权的租赁、转让、抵押市场的完善，为创新抵押担保方式打开了空间。我们应顺应这种趋势，创新尝试土地流转收益抵押、林权抵押、土地承包经营权抵押、宅基地使用权抵押、农民专业合作社担保等新的实现方式，根据地域差别和农业经营实际，实施差异化的担保抵押方式，平衡好增信创新和风险控制。
有效防控城镇化进程中的金融风险
新型城镇化建设涉及理念的转变、模式的转型和路径的创新，是一个战略性、全局性、系统性变革的过程。银行业既面临着难得机遇，也伴随着风险和挑战。对此，银行业既要积极稳妥支持城镇化，方向要明、步子要稳，又要高度防控城镇化进程中的金融风险，牢牢守住风险底线，确保城镇化金融走上科学、健康、可持续发展的轨道。
首先，加强宏观政策研究，增强把控整体风险的能力。近年来，一些地方政府债务比例过高，特别是市县一级融资平台负债过快增长，面临较大的偿债压力，潜在风险不断累积。因此，银行要坚持稳健经营基调，强化宏观经济、改革政策研究，着重对地方社会经济发展潜力、地方政府负债水平和偿债能力进行综合考察，做好风险预判。其次，关注重点领域的系统风险。城镇化的过程往往伴随着投资热潮。要防止一些地方借城镇化之名，一哄而上，乱铺摊子，搞粗放发展。银行要保持对城镇化相关的县域房地产、地方政府平台等重点行业的关注，从可持续发展的角度对地方城镇化项目进行审慎分析。再次，创新风险管理形式。进一步创新风险偏好、工具和方法，强化全流程、全方位、全覆盖的风险管理。同时，还要积极寻求政府支持，引入财政风险担保基金、专业担保公司、保险公司等多重机制，合理规避各类风险。建立多方风险分担及利益补偿机制，避免风险过度向银行集中。最后，关注新业务、新主体，严控城镇化衍生风险。前瞻性研究城镇化新业务、新主体潜在的风险，采取切实有效的防范措施。关注民营企业、村级资产管理公司、镇级融资平台等日益多元化的城镇化项目主体，以及各地城镇化实践中出现的新型运作模式，做好新业务、新产品的风险评估和风险缓释。■中国农业银行行长 张 云
