被异化的公积金:掩盖社保欠账和政府职能混乱
那一堆被异化的公积金
既然初衷良好、管理有据如此，为何如今的公积金却有这么多的非议？
撰稿｜李宇嘉
近日，有两则消息让饱受诟病的住房公积金再次成为舆论焦点：一则是名为《公积金？废了吧！》的“网帖”，披露了网友对于公积金缴存利息收益的测算结果：1.2万元公积金一年仅得利息22.75元，相当于“一斤瘦肉的价钱”；另一则是检察机关近期在侦查一起有关某地公积金中心的案件时发现，其营业部主任仅靠模仿前来贷款职工笔迹的方式，便轻松套取上千万元。
两则消息直接引爆了网友对于公积金多年来“窝案”不断、百病沉疴的激愤情绪，并引发了对公积金制度的大讨论。那么，公积金到底该不该废呢？
百病缠身
住房公积金政策的出发点是支持老百姓买房。但真正需要住房的70%的缴存者，却无法获得公积金贷款，支持买房事实上异化为支持高收入人群买房。
过去10年，公积金的综合收益不少，但归属老百姓的部分仅按1.89%的存款利率来计算，既跑不赢CPI，更跑不赢大众理财收益率，占综合收益绝大部分的增值收益(公积金贷款和投资国债)却被“制度化”给了相关职能部门。
《住房公积金条例》白纸黑字写道，公积金属于老百姓，但实际上却成了“扶贫口”、政府“取款机”和“小金库”：保障房建设、大病救治、缴学费和补充“低保”，凡是政府社保欠缺的地方，好像都想指望公积金“搭把手”。
此外，工资12%的最高缴纳比例形同虚设，天价公积金经常曝光，公积金成为了隐性福利、第二工资；获得公积金贷款的缴存者只占15%-30%，而大量资金却在天天贬值。据住建部数据，截止到2011年年末，余额达2.1万亿的住房公积金中接近一半“沉睡”。以北京为例，公积金余额“沉睡”比例也占到四成。
作为中国内地职工基本福利之一，公积金采取个人和单位等额缴纳，汇入个人账户，归个人支配，发挥互助合作精神，在住房需求上实现“人人帮我、我帮人人”，这本是一项能够融合多方利益、实现共赢的公共基金。而且，在资金归集、支取和贷款上，上有《公积金管理条例》、《公积金财务管理办法》，下有各公积金中心设立的管理委员会。
既然初衷良好、管理有据如此，为何如今的公积金却有这么多的非议？
追根溯源
公积金设立之前，我国城镇一直实行福利住房制度，百姓住房由所在单位无偿分配。公积金创立于20世纪90年代住房市场化改革(“房改”)前，创设的目的是为了降低住房供应向市场化转轨的成本。
福利住房制度下，尽管住房供给近乎免费，但分配存在苦乐不均：一方面，效益较好和掌握权力的机关、企事业单位、金融机构等获得建房资金多，房子建得更多、质量更好；另一方面，同一单位内部，住房分配论资排辈，行政级别、职务和职称高的人分的房子更好。因此，一边是三代同堂，小屋两层床，一边是人口很少的家庭占着大房子，甚至拥有几套房，也是常见现象。
在计划经济时期，职工是一个螺丝钉，相应的住房也是生产工具，具有生产功能而非消费功能。因此，“房改”的一个任务就是剥离住房的生产功能，这就需要将住房消费资金纳入职工的工资，这才能让老百姓到市场上购房。创立住房公积金就是将住房消费资金纳入工资的一个解决办法。但是，当时为了获得改革平稳推进和基层各单位的支持，以公积金的过渡方式将传统福利住房制度下住房分配苦乐不均的状况也一并沿袭了下来。
也就是说，作为工资组成部分的住房消费金——公积金，其缴纳标准也是按照福利住房的分配标准来的：效益好和掌握权力的机关、企事业单位、金融机构，原来享受到的住房福利较好，相应缴纳的住房公积金也就较高；单位内部行政级别、职务和职称高的人，原来享受的住房福利较好，缴纳的住房公积金也比较高；而缴交面仅占10%的民营私营企业则一般按照最低限5%的比例缴纳，或者干脆不缴纳。
公积金本质上是“房改”不彻底的遗留物，或实物福利以货币的形式残留。既然市场化住房当道，而住房实物福利又以货币的形式硬生生挤进来，因此造成了公积金在支持买房上隔靴搔痒，公积金闲置与住房困难并存。此外，公积金以原福利住房覆盖的机关和国有企事业单位为主而建立，由于体制僵化、机关作风、内部人控制，在流动性为王的资产时代，难逃异化为帮富人买房、银行“拉存款”公关对象、天价公积金、违法挪用、维护小团体利益的结局，最终伤害的是普通老百姓。
近年来，对老百姓提取公积金的口子开得越来越宽，如“缴学费”、大病救治和补充“低保”等，而地下公积金提取更是红红火火。政府对此睁一眼闭一眼，不仅是对公积金互助合作原则的无视和肢解，也是掩盖社保欠账和政府公共职能混乱的一种“短视”做法。
“婆婆”多了就难管
公积金功能异化与管理脱不了干系，很少有像公积金这样，有如此多的管理部门，但谁也管不了。在国家层面，直管部门在住建部的公积金司，负责公积金归集、贷款和支取政策的制定；人民银行管理公积金存款和贷款利率的制定；银监会管理公积金贷款风险合规；财政部则管理公积金增值收益的使用(如公积金中心运转费用、建设保障房)。
而在地方层面，有地方政府、住建部门和公积金管理委员会。公积金中心的主任有的由市领导兼任、有的由地方住建部门任命，而决定公积金具体业务管理决策的公积金管理委员会，其主任一般由主管住建系统的市领导兼任。因此，在公积金管理上，地方政府的实际控制权可能更大一些。但是，由于公积金法律上的监管权并不在地方政府，造成事实上的监管真空，特别是围绕市直机关和大型国企建立的、具有利益封闭特性的分支机构，难以理清的、大大小小的监管漏洞就更多了。
公积金改革已形成共识。但是，各方都试图主导公积金改革的走向，或者打公积金的主意，谁都不愿意放弃。例如，住建部希望以其下属住房公积金司为主导，建立全国住房公积金融通中心，解决各地公积金冗余和短缺不平衡的问题，为保障房建设、公积金贷款提供更多的资金渠道；国家开发银行住宅金融事业部日前已经挂牌，并希望以此为契机，建立城建和棚户区改造的金融机构，在资金来源上试图将公积金统筹；财政部和社会保障部门则从涵盖公积金的大社会保障范畴出发，希望公积金在补充社保方面积极作为；而掌握利率定价的人民银行则希望公积金在提供充足廉价流动性、支持货币政策上面能闯出一片天地。
值得注意的是，地方政府也害怕失去公积金的控制权，公积金管委会的主任一般由地方政府领导兼任，这让公积金成为地方政府希望利用的一块资金，特别是在谋求商业银行贷款上面。因为，各商业银行希望能够持续从公积金获得更多廉价的存款资金，这样“拉存款”的压力就小了很多，而地方政府则希望商业银行能支持其政府项目、产业规划和招商引资。于是，公积金便成了二者谈判的一个筹码。
改革何去何从？
公积金涉及1亿人、余额超过2万亿，这个超级资金大盘子(相当于一家中型股份制银行的存款规模)也关系主管部门——住建部、财政部、人民银行，更关系到地方政府、商业银行和缴存单位的利益，多方利益纠缠其中，短期内废除公积金的可能性为零。
如果要改革公积金，就要从如何恢复公积金的本原上入手。本质上，公积金变异是其本源的变异，也就是政策性住房金融功能的缺失。十八届三中全会《决定》提出“研究建立住宅政策性金融机构……建立公开规范的住房公积金制度”。目前，我国最缺乏的是在老百姓买房方面能提供低息、足额、长期的政策性住房金融资源。从这个角度讲，应该将公积金中心改造为政策性住房金融机构。
事实上，在住房短缺(如二战后、经济大萧条时期)、住房需求增长(城市化快速推进时期)时期，美国和日本都成立过类似的政策性住房金融机构。例如，美国1930年代成立的储蓄-贷款协会、1970和1980年代成立的“两房”(房地美和房利美)、日本在二战后成立的住房金融公库等等，都致力于提供长期的、低成本的、低首付、规模化的资金，解决居民的住房需求。例如，美国储蓄-贷款银行1960和1970年代占据美国个人房贷份额的50%-60%，日本住房金融公库在1950-2006年间累计为1940万户居民建房购房提供金融支持，占据市场份额的30%。
在新型城镇化、户籍制度改革和外来人口继续进入城市的背景下，城镇居民对于住房金融资源的需求与日俱增，这个任务需要提上议事日程。即便未来居住的需求基本解决了，但围绕住房还会衍生出新的金融需求，例如改善性的住房需求、住房的养老功能、住房抵押应急贷款等等，都需要发挥政策性住房金融机构的作用。在新一届政府承诺“不新设机构”的情况下，这一任务必须要落到公积金中心头上。
笔者建议将全国各地住房公积金中心联网，建立全国性的政策性住房金融系统，实现资金互通有无。这样，政策性住房金融机构与国家开发银行一起，就共同构建起了中国特色的“双重房贷金融系统”。在这一系统中，国家开发银行专项于新型城镇化背景下政策性住房开发、棚户区改造和城镇基础设施和公共服务设施建设等方面，涉及“住房供应端”的金融支持，而以住房公积金中心为班底建立的、全国性的政策性住房金融机构，则专注于城镇老百姓在住房购买和租赁等方面，涉及“住房需求端”的金融支持。届时，住房公积金就能真正发挥助力老百姓解决住房问题的积极作用。(作者供职于深圳市房地产研究中心)