难点
  陡峭的山丘上零散分布着十几座破旧的小房子，里面大多已长久没人居住，偶尔看到一两户仍然在此的村民，一出家门就得登山和攀岩，出行非常艰难……这是几年前，乐山市峨边彝族自治县新林镇九龙村常见的情景。
  如今，再到九龙村，情景大变：原先住在山上的村民都搬进了干净敞亮的新房，出门是平整的石子路，山上的宅基地通过土地整理变成了耕地，村民们还发展起循环养殖业。“现在大家的收入可比过去高多了。”九龙村村支书尚库古提说，改变源于一项增减挂钩的改革试点。
  不仅仅是九龙村，今年，是我省城乡建设用地增减挂钩试点工作开展的第十个年头。十年过去，这一试点对我省优化土地利用布局带来哪些改变？十年试点到底试出了啥？
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  解决“无地可用”
  多种方式安置搬迁农民
  作为全国第一批试点单位，2006年，四川开始启动增减挂钩项目试点。
  为什么是四川？
  省国土资源厅负责人介绍，我省正处于工业化城镇化的加速期，对土地资源保障有很高要求，但我省土地供需矛盾突出、资源约束趋紧，全省人均耕地面积为1.1亩，低于全国人均1.35亩的水平。而我省农村，建设用地数量多，集约利用程度不高且布局分散，人均用地约150多平方米，远超全省城镇工矿人均用地100余平方米水平。破解经济发展资源环境制约，迫切需要调整优化国土空间布局，提高节约集约利用水平，挖掘存量用地潜力。
  广安市邻水县是全省最早的增减挂钩试点之一。走进邻水县甘坝乡龙须村、斜岩村，一边是整理成形的复耕地，一边是红瓦白墙的新房。旧房拆掉后，村民们或住进环境优美、不占一分耕地的新居，或得到了货币化补偿。而400多亩闲散土地都实现了复耕，同时为城市发展提供了等量的项目建设用地指标——曾受困于“无地可用”窘境的廉租房项目，就因为“增减挂钩”周转出了建设用地指标才顺利启动建设。
  不过，一项新的试点，难免有疑虑。2011年11月，泸州市江阳区分水岭镇董允坝城乡建设用地增减挂钩项目通过立项批复，“村民报名的多，打退堂鼓的也多。”时任村主任的孙家发说，当时修新农村聚居点还是新鲜事儿，不少村民都有顾虑。“坚持把尊重农民意愿放在首位，是四川试点的首要原则。”省国土资源厅负责人介绍，在我省增减挂钩试点中，自愿搬迁的农民采取统规自建、统规统建、货币安置等多种方式安置，“项目实施中必须安置好项目区农民群众，拆旧区复垦验收后，城镇建新区才使用节余的建设用地指标；项目区立项前不得实施拆迁和建设，项目实施过程中农民意愿发生变化的不得强迫参与。”
  2
  从县域扩大到省域
  优化城乡用地结构布局
  今年4月，巴中市与成都高新区达成协议，成都高新区以29.5万元/亩的价格使用巴中4500亩增减挂钩节余指标，总金额达13亿元。这也是全国首例，增减挂钩节余指标在省域内流转使用。
  其实，早在试点一开始，就限定增减挂钩节余指标只能在县域范围内使用，但在2008年，为支持“5·12”汶川地震灾后恢复重建，经积极争取，国家出台特殊政策，允许我省部分重灾县，可将灾后恢复重建增减挂钩节余指标在市域范围内流转使用，以筹集重建资金。“从县域到市域，看起来只差一个字，带来的影响却是巨大的。”省国土资源厅规划处相关负责人回忆，以成都为例，通过在市域范围内设置灾后重建挂钩试点项目区，县(市、区)级政府间有偿使用建设用地指标，为灾区恢复重建筹集了大量急需的资金。2013年“4·20”芦山强烈地震之后，国家给予特殊政策支持所有受灾区县，都可以“在市域范围内安排使用”节余增减挂钩指标。
  更大的探索出现在2014年9月。国土资源部为支持巴中脱贫攻坚，专门为其量身打造“可在省内跨县、市开展增减挂钩”等6条支持政策。同年10月，国土资源部首次提出加大对扶贫开发和生态搬迁的支持力度，我省秦巴山区、乌蒙山区和其他国家扶贫开发重点县共计45个县（区），在优先保障本县域范围内农民安置和生产发展用地的前提下，可将部分节余指标在省域范围内挂钩使用。
  至此，巴中与成都高新区成为了首个“吃螃蟹的”。“从县域到市域，进而扩大到省域，是一项重大创新和突破。”省社科院副院长郭晓鸣坦言，这为全省城镇化、工业化提供土地要素保障，进一步优化城乡用地结构布局，提高土地节约集约利用水平。
  3
  推动产业发展
  农民的收入水平高了
  走进开江县长田乡长田村，新村美丽如画，依靠增减挂钩项目，村上的几十户村民住进新居，100平方米左右的房子，每户拆旧奖补，只需贴补两三万元。“这个村的发展轨迹显示，土地一招棋‘活’，资金瓶颈就可得到极大缓解。”省国土资源厅负责人介绍，增减挂钩试点十年来，极大解决了农民建房资金问题。简单解释，就是引导农民集中建设居住区，将原来的旧房宅基地复垦，节约出来的指标拿到城里使用，将体现出来的“级差地租”拿回农村去，从而解决农户建房、配套基础设施建设资金不足的问题。
  不仅仅是资金问题。“用好用活增减挂钩，并非单纯地考虑农村建设用地减少与城镇建设用地增加的问题，而是以增减挂钩项目为抓手，从总体上考虑产业调整和基础设施建设。”省国土资源厅负责人说。
  通过增减挂钩，眉山彭山区农村实现了由农户分散单项种植向业主规模化多元化经营的重大突破。在公义镇马林村，土地因为增减挂钩而集中，也因为集中连片而产生规模效应，尤其是岷江现代农业示范园内，普遍发展起葡萄、枇杷等富民产业，农民收入大大增加。
  在邛崃市夹关镇，虽有80%的农户种植茶叶，但以往都是分散经营，直到增减挂钩项目实施后，生产条件和基础设施得到极大改善，才吸引很多企业参与到茶叶的生产经营中。
  而岳池县通过实施增减挂钩，全县土地流转面积达到16.36万亩，占全县农业承包地面积的12.98%。流转经营500亩以上的大户有31户。推动全县发展家庭农场203户，新发展种养专业大户211户，新建立农民专业合作社60个。
  改革在探索中前进，道路也越走越宽。近年来，我省在全国各省挂钩试点评估结果中名列前茅。（记者 吴璟）

本文来源: 住房与城乡建设厅

22.11.2016  21:09