聚焦廉政账户困境 地方试用后选择关闭撤销
张浩/漫画
干完活，在浙江省税务系统已经工作五年的赵明(化名)检查完辖区内几家企业后就打算回家了，但就在整理企业上交的一打材料时，里面滑落出一个装有2000元现金的信封。赵明心里明白，这是企业给他的一点“意思”。“要想退回去的话已经分不清是哪家给的，去单位上交又怕引起非议。”赵明趁着第二天中午休息时间，将这笔钱存入了当地纪委设立的“581”廉政账户。“不交心里不踏实，交完一身轻松。”赵明告诉记者。
“581”取谐音“我不要”。类似的账户还有“35581”“5910”等，分别取谐音“送我我不要”“我就要(清)廉”……这些根据谐音设置的廉政账户是地方纪委为了帮助一些被动收礼的党员干部处置那些无法退回和不便退回的礼金而设立的。当遇到类似赵明的情况时，党员干部可到纪检监察机关指定的银行将贿金存入廉政账户，缴款后由银行提供专用账户的“缴款回执”。凡持有该账户“缴款回执”的，可视作主动拒礼拒贿，纪检监察机关将不再追究收受人的相关责任。
1月23日，广东省纪委晒出了去年该省各级廉政账户收缴“红包”礼金6500多万元，这个数字相当于2013年广东省市两级廉政账户收到上交款的两倍多。
“近年来，各地通过设立廉政账户取得了不小成果，也有很多人对这项制度提出了反对意见。从现实角度出发，廉政账户为那些贿赂资金提供了一个归宿。”西南政法大学刑法学教授张武举接受记者采访时说。
制度溯源上世纪90年代开始试水推广
“廉政账户是上世纪90年代后期反腐败高压态势下产生的一项特殊制度。它为党员干部上交无法退回或不便退回的礼金建立了一个‘绿色通道’。”北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明说。
早在1999年，江西省部分地市及其所属县区就在银行建立了拒礼拒贿资金账户。当年，仅南昌市，在设立拒礼拒贿资金账户4个月后，就有23笔5.5万余元入账。2000年春节，浙江省宁波市设立“581”廉政账户，并扩大了受理范围，可直接接受各种外币、储蓄卡、信用证和有价证券，结果仅2001年的前5个月，“581”廉政账户收入就达422万元。随后，全国多个省市开始纷纷效仿。
张武举说，廉政账户解决了由于社会不良风气而导致的被动受贿问题，因此受到很多地方的推崇。
据不完全统计，目前全国31个省区市中，共有12个省级纪委设立或者曾经设立过廉政账户。如湖南省在2013年12月30日以省纪委监察厅名义下发文件，要求各市州纪委、监察局和省直部门落实《关于设立廉政账户促进党和国家工作人员廉洁自律的通知》，账户的户名为“湖南省廉政账户”，账号为5910。2012年1月，广东省纪委监察厅发出《关于设立广东省廉政账户的公告》，设立账号为“35581”的廉政账户。
而区县一级纪委单独设立廉政账户的则更多，仅仅在2014年12月，就有北京市昌平区、房山区，新疆呼图壁县，宁夏回族自治区的灵武县等多地纷纷设立自己的廉政账户。
“廉政账户之所以得到推崇是因为它给了领导干部一个‘出口’，让那些被动收礼或者间接收礼的领导干部通过廉政账户进行政治表态，给他们提供一个忏悔和改正的机会。这一制度既可以把腐败的贿金提早纳入到国库中来，又减少了反腐败工作中的资源浪费。”北京大学廉政建设研究中心副主任、北京市预防腐败局特约专家庄德水说。
通过查阅各地下发的关于廉政账户的通知可以发现，廉政账户一般由当地纪委监察局和银行共同管理，并对存款人姓名、存款数额等予以保密。账户只存入，不支取，所存款项统一由纪委监察局定期上交国库。
利弊纠结一些地方试用后选择关闭撤销
“廉政账户是对被动收礼的老实人的一种保护，同时也间接地把部分礼金定义为一种不属于贿赂的‘红包’，这样一来，少数不老实的人就会通过制造存入少量贿金的廉洁假象，掩盖其真实的数额巨大的受贿行为。”任建明说。
在利与弊的纠结中，一些地方在试用之后又撤销了廉政账户。
2013年11月，内蒙古自治区纪委监察厅印发了《自治区纪委监察厅关于撤销廉政账户，建立实名制上缴违规收受资金专户的通知》，要求全区各级纪检监察机关从2013年12月2日起建立实名制上缴违规收受资金专户，其他部门或单位不再单独设立实名制上缴违规收受资金专户。据时任内蒙古自治区纪委常委温树忠介绍，撤销不记名廉政账户，可以打消少数人把廉政账户作为“掩体”实施违纪违法行为的侥幸心理，有利于迅速准确地查明干部是否存在违纪违法行为。
甘肃省的廉政账户则经历了两次设立和两次撤销。2005年11月，甘肃省撤销了2004年7月第二次设立的“廉政账户”，并指出各级领导干部对拒收不了的现金、有价证券、支付凭证和贵重物品等要按照有关规定，直接上缴纪检监察机关。在此之前，甘肃省在2001年6月至2003年8月之间曾设立过廉政账户，据了解，在此期间，廉政账户仅收到40多万元的“贿款”。而甘肃省纪委第二次撤销廉政账户的官方解释是，“随着反腐倡廉各项法规的日臻完善，根据工作形势的发展，省纪委决定撤销在全省工商银行、农业银行各个储蓄网点设立的‘581’廉政账户。”
除此之外，还有福建、黑龙江等省和沈阳等市分别在廉政账户建立后不久就纷纷选择了退出。
“缴纳的廉政资金和贪官收到的资金相差甚远，起不到震慑和预防腐败的作用，这样的廉政账户实际上是名存实亡。”庄德水分析了一些地方撤销廉政账户的原因，“廉政账户仅仅解决了受贿中钱的问题，它没有从根本上解决腐败的负面影响，也不能防止腐败行为的发生。更为严重的是，它可能引发不利后果：廉政账户收入仅有几万、几十万元，却忽略了给国家造成几百万上千万元损失的腐败行为。”
“反腐败不能抓小放大，当前，如果把廉政账户作为反腐败的主要举措，则会导致腐败的冰山未动，而仅仅在冰山一角上大做文章的不良现象。纪委应该把重心转移到查处数额巨大危害严重的腐败行为上来。”任建明说。
现实困境设立初衷与执行效果存在差距
一些利用廉政账户作掩护受贿的典型案例，使其存在合理性备受质疑。
2014年11月18日，安徽省检察院发布消息称，该省六安市政府原副秘书长魏力生因涉嫌受贿犯罪，被金寨县检察院提起公诉。魏力生收受他人贿赂300余万元、黄金1300克后，将其中一小部分上交至廉政账户，利用廉政账户制造了一个“清廉官员”的假象。
“这说明，设立廉政账户对部分收受贿金行为进行有条件的‘赦免’，可能弊大于利，个别官员所缴存的金额并不能严格对应某次腐败收取的贿赂数额，这是廉政账户一个很大的漏洞。”任建明说，“中央提出反腐败要把治标进行到底。所谓把治标进行到底，直观的意思就是：要把历史上积累下来的所有腐败犯罪，无论是‘老虎’还是‘苍蝇’，无论情节轻重，一律查处殆尽，廉政账户不能成了‘老虎’‘苍蝇’逃避惩处的通行证。”
“事实上，这个制度设立的初衷与执行的效果确实存在着差距。从具体情况看，它需要领导干部有深刻的政治觉悟，并对自己的腐败行为有充分的认识。通过廉政账户确实可以减少部分腐败现象，但仅靠廉政账户去解决所有的腐败问题是不可能的。”庄德水说，反腐败不但要关注钱从哪里来到哪里去的问题，更应该关注有没有使用公权力为别人办事。
他认为，如果既把钱存入廉政账户，同时又用权力为别人谋取利益，办了一些不该办的事情，这种情况下，廉政账户就不会发挥它应有的作用。
张武举提出，虽然现在大家对廉政账户的争议较多，但我们更应该着眼于它的政治意义和所处的社会环境。廉政账户的宗旨是保护那些被动收取礼金但却没有权钱交易行为的党员干部，而不是去保护那些主观上有权钱交易故意，客观上有权钱交易行为的人。因为，一旦有人试图恶意地通过廉政账户逃避惩罚，达到“金蝉脱壳”的目的，
那就不仅仅是廉政账户制度如何管控的问题，更多的应该是党纪国法来发挥作用与功效。
2007年，“两高”印发的《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》中明确：“国家工作人员受贿后，因自身或者与其受贿有关联的人、事被查处，为掩饰犯罪而退还或者上交的，不影响认定受贿罪。”
“从刑法的角度看，受贿罪认定需要证明有没有权钱交易的故意，如果有权钱交易的行为，又有权钱交易的故意，即使把钱放到廉政账户也照样构成受贿罪。而党员干部仅仅把钱缴存到廉政账户，并不能直接说明他没有权钱交易的故意，只能作为证明没有权钱交易故意的一个辅证。因此，司法实践中如果能准确把握廉政账户设立的根本宗旨，廉政账户不但不会减轻打击腐败的力度，反而还能发挥它的积极作用。”张武举说。
存废之争该全面叫停还是继续探索完善
尽管廉政账户的存废问题存在争议，并不妨碍一些地方仍在进行廉政账户工作的探索。今年1月7日，河北省衡水市纪委监察局对外透露已经设立“廉政账户”，截至1月22日，已接受上交礼金18.2万元、100克金条一根。1月9日，广东省鹤山市政府向媒体透露，该市近日设立了“廉政账户”。
廉政账户也成为不法分子利用的工具。在江西，就出现了不法分子假冒纪委名义发文，要求上交“违纪款”至假冒的“省纪委廉政账户”的诈骗活动。
廉政账户工作下一步如何探索？记者了解到，截至目前，中央纪委尚没有制定过针对廉政账户制度的相关文件，廉政账户属于各地一项自创的反腐举措。
党纪党规明确规定不能收受礼金，一旦收了就是违纪。“如果中央纪委设置一个廉政账户则可能会被误解为一种全国性的贪官‘赦免政策’。”庄德水说，“地方设立廉政账户作为一种制度创新，可以在一定范围内试行，客观上也确实有一些官员需要用这样的制度来保护和挽救，但廉政账户本身并不是一项正规反腐败的措施，只是在当前反腐败制度措施尚不健全的大环境下，面对日益严重的腐败现象而产生的一项权宜之计。如果以后腐败没有那么严重了，这个制度也就完成了它的使命。”
张武举认为，既然廉政账户本身不是一项反腐长效机制，那么更需要对廉政账户进行有效的管理和监督，严格核查廉政账户中缴存金额与实际收取的礼金数额是否一致。同时，社会大众不能对廉政账户的期望太高，寄希望于一个廉政账户制度就能全面遏制腐败似乎有些太不符合实际。
庄德水提出：“应该扩大廉政账户缴纳的范围，不仅仅是礼金、有价证券等物品，还可以包括与作风有关的不正当消费和开支等。如廉政账户可以扩展至缴纳不符合八项规定精神的违规消费等款项。同时，还应该把廉政账户的理念逐步融入到正式的反腐败制度中去，进一步完善并落实官员的财产公开制度，这样，廉政账户才能存续更长的时间，并减少社会对它的种种争议。”