四川省人大常委会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告

2020年3月30日在四川省第十三届人民代表大会常务委员会第十七次会议上

四川省人大常委会：

　　2019年，在省人大常委会领导下，法制工作委员会与省人大各专门委员会、常委会各办事工作机构密切配合，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党中央、全国人大常委会和省委的决策部署，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，积极开展备案审查工作，不断加大监督纠正力度，备案审查制度和能力建设都得到进一步提升。现将2019年开展备案审查工作的情况以及2020年工作思路报告如下：

　　一、备案工作情况

　　“有件必备”是“有备必审、有错必纠”的基础。制定机关依法、及时将规范性文件按要求报送备案，直接关系后续审查工作的有效开展，也是制定机关自觉接受监督的重要体现。根据立法法、我省监督法实施办法等法律法规的规定，省政府规章及其发布的具有普遍约束力的决定（命令、规定、办法）、设区的市、自治州人大及其常委会决议决定、设区的市、自治州政府规章等规范性文件，应当在发布后三十日内按照规定程序报省人大常委会备案。法制工作委员会继续狠抓规范性文件的报备，通过加大与报备机关日常联系沟通、核对发文目录等方式，督促制定机关依法、及时做好报送备案工作，提高报备率和报备质量。省人大常委会全年共收到报送备案的规范性文件296件，其中省政府规章5件，省政府规范性文件84件，设区的市、自治州人大及其常委会决议决定194件，设区的市、自治州政府规章13件。

　　二、审查工作情况

　　（一）依职权审查

　　依据法律、法规赋予的职权，法制工作委员会与各相关专委会密切配合，对报送省人大常委会备案的规章、决议决定和其他规范性文件共296件进行审查。规范性文件报备后，法制工作委员会与相关专委会开展同步审查。审查坚持原则性和灵活性相结合，不仅审查规范性文件是否与上位法相一致，还审查其制定目的、实施效果是否与中央、省委决策部署和有关文件精神、社会主义核心价值观和改革发展稳定大局相符合。对专业性强、疑难复杂的政府规章和其他规范性文件，还通过委托高校、研究机构和省人大常委会立法专家库专家等方式进行深度审查。审查发现规范性文件可能存在合法性问题、不适当情形的，法制工作委员会与规范性文件的制定机关、有关部门进行沟通、交换意见，了解规范性文件有关条款的相关背景，对存在的分歧共同协商研究，努力达成共识。经反复研究论证确实存在合法性问题、不适当情形的，建议纠正；对规范性文件多次出现的共性问题等进行集中反馈，提出改进意见，促进规范性文件质量得到进一步提高。

　　（二）依申请审查

　　随着全面依法治国深入推进，人民群众的法治意识进一步增强，越来越注重通过法治手段在法律框架内表达利益诉求，维护自身合法权益。这几年，公民通过书面信函向省人大常委会提交审查建议的情况日益增加，这些审查建议往往涉及、影响一个或者多个利益群体，与群众的切身利益紧密相关，社会关注度高。法制工作委员会高度重视有关国家机关、公民、法人和其他组织依法书面提出的审查要求和审查建议，对每一件逐一进行认真办理，根据情况召开部门沟通会、专家论证会进行论证研究。2019年3月，收到全国人大常委会转来的两件公民对成都市人民政府、成都市中级人民法院制定的有关规范性文件的审查建议，内容涉及征地拆迁、消费者权益保护中公民诉讼举证责任等涉及人民群众切实利益的问题。法制工作委员会及时转成都市人大常委会办理，同时邀请省立法专家库专家进行深入研究，形成研究意见向成都市人大常委会反馈。多次与成都市人大常委会法工委、成都市人民政府及其有关部门就重点问题进行深入讨论，成都市人大常委会认真履行备案审查职能，督促成都市人民政府、市中级人民法院对其制发的规范性文件进行纠正，有效保障了公民的合法权益。审查建议办理结束后，形成专题报告向全国人大常委会法工委作了汇报。

　　（三）专项审查

　　根据全国人大常委会的要求，2018年我省对涉及生态文明建设和环境保护的地方性法规、规章和规范性文件进行了全面清理，并将清理结果和下一步修改、废止的计划向全国人大常委会进行了汇报。2019年7月全国人大常委会法工委在武汉召开备案审查工作座谈会，会议要求持续深入推进清理任务如期完成。省人大常委会高度重视，常委会办公厅向省人大有关专门委员会、省政府办公厅、省政府有关部门和相关市州人大常委会印发了《关于继续做好生态环境保护地方性法规专项清理工作的通知》《关于继续做好生态环境保护地方性法规、规章和规范性文件全面清理工作的通知》，要求按照向全国人大常委会报送的时间计划抓紧完成清理出的地方性法规、规章和规范性文件修改废止任务。2018年、2019年我省共清理出需要修改废止的地方性法规31件、地方政府规章9件、规范性文件1152件并明确了修改废止的时间计划。截止2019年11月30日，已修改或者废止地方性法规16件，15件拟列入2020年立法计划或者待上位法制定或修改后进行修改；已修改或者废止地方政府规章4件，5件待上位法修改后进行修改。已修改或者废止760件规范性文件，其余393件正在推进修改或者废止。法制工作委员会将进一步加强与省级有关部门及市（州）人大常委会的联系，督促其按照向全国人大常委会报送的时间计划完成修改废止任务。为配合全国人大常委会来川开展水污染防治法执法检查，根据常委会部署，2019年法制工作委员会还对我省涉及水污染防治的地方性法规进行了专项清理。

　　（四）党内规范性文件合法性意见

　　全年共对59件省委党内法规和规范性文件颁布施行前的合法性提出相关意见建议42条，得到有关方面采纳。根据省委关于开展省委党内法规和规范性文件清理工作的要求，对由省人大常委会党组起草的部分党内规范性文件进行研究并提出了相应意见。

　　三、加强备案审查制度和能力建设情况

　　（一）制定《四川省人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规定》

　　随着立法法的修改和备案审查工作的进一步发展，尤其是设区的市、自治州2015年起行使地方立法权，21个市州报送省人大常委会备案审查的政府规章逐年增加，监督法实施办法规定的审查程序、审查方式等内容较为原则，已不适应备案审查工作新形势新任务的要求。为进一步落实好中央和全国人大常委会对地方人大常委会备案审查工作提出的加强备案审查制度和能力建设的要求，法制工作委员会以立法法和我省立法条例、监督法实施办法为依据，学习借鉴全国人大和兄弟省（市）人大常委会规范性文件备案审查工作程序规定，结合备案审查工作实际，起草了《四川省人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规定（草案）》。2020年1月20日省十三届人大常委会第四十二次主任会议通过了《四川省人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规定》。工作规定细化了监督法实施办法的相关内容，明确了备案、审查、纠错等各环节的工作机制，为促进省人大常委会备案审查工作科学化、规范化发展提供了有力保障。

　　（二）将“两院”规范性文件纳入备案审查范围

　　党的十八届四中全会提出，将所有规范性文件纳入备案审查范围。全国人大常委会多次强调，只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入人大的备案审查范围。2019年12月16日，全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》明确规定地方各级人大常委会对“两院”制定的有关规范性文件进行备案审查。为贯彻落实全国人大常委会的要求，在省人大常委会的领导下，法制工作委员会联合省人大法制委、监察司法委组织召开“两院”规范性文件备案审查工作座谈会。省高级人民法院、省人民检察院汇报了近年来规范性文件的制定情况，会议要求加强对省高级人民法院、省人民检察院制定或者会同其他国家机关制定的指导或者规范审判、检察工作的意见、规定、办法、指引等规范性文件的备案审查，发现带有司法解释性的规范性文件应当按照相关程序进行审查纠正。常委会主任会议通过的《四川省人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规定》中对开展“两院”规范性文件备案审查作出规定，实现了省人大常委会备案审查全覆盖。

　　（三）建成覆盖省、市（州）、自治县三级的全省人大备案审查信息平台

　　备案审查信息平台建设是提高规范性文件备案审查工作效率和质量的重要基础性工作，也是建设全省规范性文件数据库的前提条件。法制工作委员会一方面继续加快省人大备案审查信息平台建设，于2019年10月建成并开通运行具有报备、审查、审查要求和审查建议的接收与处理、数据统计分析等功能的省级平台，做到备案审查信息的实时、动态、精准管理。为做好省人大备案审查信息平台的使用运行，法制工作委员会于2019年10月、11月两次召开培训会，对省政府办公厅、省司法厅和各市州人大常委会的备案工作人员进行培训。目前，报省人大常委会备案的规范性文件全部实现电子报备。另一方面，按照全国人大常委会法工委“将信息平台延伸到所有有立法权的主体”的要求，积极推动市（州）、自治县人大备案审查信息平台建设。在各级人大常委会的共同努力下，2019年12月底，21个市（州）、4个民族自治县人大备案审查信息平台已全部建成，实现与省级平台的连通，全省统一的备案审查信息平台建设完成。

　　（四）组织召开首次全省人大备案审查工作会议

　　为总结备案审查工作经验，凝聚共识，2019年10月，法制工作委员会组织召开了全省人大2019年备案审查工作会议。成都、自贡、资阳、凉山等4个市（州）人大常委会介绍了备案审查工作经验，泸州、巴中、雅安等3个市人大常委会介绍了研究处理及纠正规范性文件的案例情况，其他市（州）做了书面交流。会议系统总结了全省人大备案审查工作多年来取得的成绩，分析了当前面临的形势和任务，对下一步全省人大备案审查工作作出部署。

　　四、2020年工作思路

　　备案审查工作在取得持续进展的同时，也面临许多新情况新问题，需要认真研究、加以解决：一是各报备单位报备不及时、不规范等问题时有发生；二是依职权审查的深度不够，实效有待提高；三是备案审查标准需要进一步明确、规范；四是备案审查队伍和能力建设需要进一步加强。2020年，围绕省人大常委会监督工作要点，我们将从以下几方面加强和改进备案审查工作：

　　一是抓好《四川省人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规定》的贯彻落实，在备案、审查、纠正各环节严格执行工作规定。要督促规范性文件制定机关依法、及时做好报送备案工作，切实做到“有件必备”。认真落实目录报备制度和年度规范性文件备案情况核查通报制度。推动文件制定机关提高报备工作质量。加强与“两院”的沟通联系，合理确定报省人大常委会备案审查的“两院”规范性文件范围，依托立法专家库、省法学会、省律师协会、在川高等院校等力量，对“两院”制定的规范性文件开展备案审查。进一步加强与各专门委员会的沟通协作，形成工作合力，提高审查监督实效。

　　二是抓好省人大常委会备案审查信息平台的日常运行和功能拓展。加强对规范性文件制定机关通过省人大备案审查信息平台进行电子报备的指导，严格执行电子报备要求。适时启动我省规范性文件数据库建设，组织对现行有效的省和设区的市、自治州政府规章，省政府规范性文件，各市、州人大及其常委会规范性文件进行全面梳理，并督促按照统一格式传到省人大备案审查信息平台。进一步开发完善备案审查信息平台在线审查功能，按照《四川省人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规定》明确在线审查流程，以全程痕迹管理，可追溯的信息化手段，增强审查工作的主动性和时效性。

　　三是进一步提升备案审查能力建设。要密切与市（州）、县级人大常委会的沟通联系，通过举办研讨会、座谈会、培训班等，积极开展培训、经验交流和业务探讨，开展备案审查理论研究，提高备案审查人员能力，提升备案审查工作水平。

　　附件（略）:

　　1.2019年省人民政府报送备案规章目录

　　2.2019年市（州）人民政府报送备案规章目录

　　3.2019年省人民政府报送备案规范性文件目录

　　4.2019年市（州）人大常委会报送备案规范性文件目录

　　5.2019年部分省委规范性文件目录