新常态下发挥社保制度的市场因素

来源：中国劳动保障新闻网

　　1　以英美为代表的盎格鲁·美利坚福利模式更适合中国国情

　　记者：众所周知，我国自1951年 《劳动保险条例》颁布至今，社会保障制度模式在某些方面与起源于德国的保守主义福利模式很相似。 您在书中提到， 中国社会保障制度发展迟早要面临福利模式的选择， 以英美为代表的盎格鲁·美利坚模式更适合中国国情。请您谈谈为什么这一模式更适合我国？

　　郑秉文：主要是三个原因，就是三个 “U”。

　　第一是全国统一管理，就是Unity。德国的模式是自治模式，主要由行业自治。 西欧和南欧普遍采取这个模式，其特点是，从基金征缴到基金管理， 再到待遇发放， 整个经办管理队伍都是自治的，各管各的，经办队伍与国家之间是伙伴关系，独立性很强。这一模式执行的是典型的三方合作主义，即工会、雇主协会、政府三方合作共同举办，工会承担了较大的责任，甚至在有些国家工会发挥决定性的作用。但是，在英美的盎格鲁·美利坚模式里，社会保障主要是由政府建立的专门部门统一管理，包括北欧，他们执行的就是统一管理，而非自治的模式，其特点与德国的模式正好相反，从基金征缴到基金管理，再到待遇发放，都是由国家建立的统一经办机构体系来负责，行业没有自治权,工会参与社保的程度很低，三方合作伙伴的色彩不是太浓，合作主义的机制不是很明显，工会集体谈判的层级很低，基本是在企业内部进行，社保制度的运行由国家来主导，而不是行业自治。从这个U来看，很显然，德国模式是不适合中国国情的。

　　第二个原因是统一水平的问题，就是第二个U，Uniform。以德国为代表的欧洲模式的第二个典型特点是制度碎片化。一个行业一个制度，待遇水平、管理机构、基金统筹管理层次等，都是相对独立的，行业之间存在一定差别。比如，机关公务员的制度都是独立的，有一些特权，一些国有机构的制度也是独立的，像法兰西银行、巴黎歌剧院、法航、法国高铁等等，制度都是分割的，互不相干。劳动者如果调离工作，就会损失一定的福利，劳动力市场自由流动存在一定的障碍。在一些国有机构的制度里存在一些特权，这是上百年路径依赖的结果，像这样的情况，显然不适合中国。我国的机关事业单位在制度方面有一些特权，是独立的，但由于我国的意识形态等原因，这样的制度不可能持久，机关事业单位养老保险制度改革就是一个证明。 英美制度是全国一盘棋，全国一个大制度，覆盖所有行业， 没有特权的小制度，没有制度的碎片化，所以，也就不存在不公平问题。例如，在美国，总统和花匠是在一个制度里，没有高低贵贱之分，享受待遇的比例也是统一的，没有特权和不公平问题，很显然，这样的统一制度更符合中国国情。

　　第三个原因是统一覆盖的问题，就是第三个U，Universality。简言之，在德国模式里， 制度的待遇水平与职业是高度关联的，与居民的身份是不关联的。而在英美，待遇主要与居民的身份关联，与职业性质和地位关联度不是很高。

　　上面三个特点显示，以英美为代表的模式更适合中国国情。

　　经济新常态下， 应注重引入和发挥社保制度的市场因素

　　记者：盎格鲁·美利坚模式与欧洲模式或莱茵模式的差异非常大，前者更强调市场的作用。党的十八届三中全会确定了“让市场在资源配置中起决定性作用”的经济体制改革方向， 这是否有利于我国福利制度向盎格鲁·美利坚模式发展？

　　郑秉文：党的十八届三中全会通过的 《关于全面深化改革若干重大问题的决定》 针对经济体制改革，一个重大的理论突破是提出“让市场在资源配置中起决定性作用”。我个人理解，在社会保障领域，同样存在市场和政府的关系问题，它主要体现在两个方面：第一个方面体现在保险制度与公共财政的关系方面， 具体而言就是保险的归保险， 财政的归财政； 保险要可持续，财政要体现公平；保险和财政的边界要清晰，责任明确。第二个方面是保险制度的多层次问题，要十分注意第二支柱和第三支柱的发育、培养和促进，要发挥第二、三支柱的作用，政府不能大包大揽，不能出现第一支柱独大的偏向，而是要均衡发展，各负其责。 以上就是三中全会处理好政府和市场的关系在社保领域的解读。 在这方面， 盎格鲁·美利坚模式要比欧洲模式更清晰一些，这是人人皆知的事情。就是说，欧洲模式里，国家的负担远远大于盎格鲁·美利坚模式，而在盎格鲁·美利坚模式里，市场因素发挥的作用要大大好于欧洲模式。

　　在以往的十几年里，国家责任和政府作用在中国社保制度建设中发挥到了极致，老百姓很受益，他们通过社保制度分享到了经济高速发展的好处，社保制度一年一个样，无论是待遇水平还是覆盖面，都令全世界刮目相看。三中全会之后，我们不得不面对经济发展新常态，社保制度的外部环境发生了极大变化，社保制度的发展也进入到一个新阶段。如果说上个阶段是以发挥政府作用为主，那么下个阶段，就不得不开始注重引入和发挥社保制度的市场因素，既增强制度的可持续性，又使福利来源多元化。多元化就等于更加稳定、更加丰富，就意味着老百姓更加受益了。从这个角度看，显然，盎格鲁·美利坚模式更具启发性。

　　记者：希腊债务危机给其他国家调整社会保障制度很多启示。为避免老龄化带来的财务危机，除延迟退休年龄、强化个人激励外，请您谈谈在我国引入养老的市场激励因素对于降低财政负担的重要意义有哪些？

　　郑秉文：希腊债务危机显示，养老金制度要改革，而且趁早改革。虽然在欧债危机中尤其是2010年，很多国家都实施了在平时根本没法进行的延迟退休年龄改革，但是，我更看重的是，希腊危机和欧洲2010年延迟退休年龄的集体行动告诉我们一个道理， 类似延迟退休年龄改革，一定要趁早，越迟越不利于改革。

　　欧债危机还显示，引入养老的市场激励因素是促进长治久安的改革项目，因为它不仅对国家财政负担会产生重大影响，重要的是，它对国民性、民族传统等具有重大的反作用和长远影响，它是无形的，是融在血液里的，是看不见摸不着的，这对制度选择具有重大的决定性影响。

　　一两年普遍建立起职业年金，一两代人不一定普遍建立起企业年金

　　记者：普遍建立职业年金或企业年金制度,与一国经济发展水平息息相关,从参保者的财力以及观念，您认为这在我国是不是需要很长时间才能达到？

　　郑秉文：对机关事业单位工作人员而言，建立职业年金是一两年的事情，很容易解决， 但对企业来讲， 要实现普遍建立的目标，那是很难的，甚至一代人两代人的时间里都是不可能的。为什么这么悲观？ 因为涉及很多因素，有一个因素是很确定的， 那就是顶层设计的问题一直困扰我们， 此外还有执行的问题。顶层设计问题涉及到认识水平和部门博弈， 执行问题涉及部门博弈和牺牲自我的问题。

　　福利赶超透支一个国家的发展潜力

　　记者：随着经济发展水平增长，人们对于福利水平的诉求会与日俱增，您认为我国应该如何警惕在某些国家曾经出现的福利赶超现象？ 对于福利制度，理性的追求和制度目标是什么样的？

　　郑秉文：世界各国包括美国在内，福利因素与合作主义因素总体来看越来越多，换言之，福利制度在各国都是越来越庞大，由此，合作主义也会越来越浓厚。从发展中国家来看是这样,从新兴市场经济体来看也是这样。 即使实行自由放任的美国市场经济也是这样，与欧洲相比，它的福利因素较少，但与自己的纵向历史比较起来，也是这样一个趋势。比如，1929年的大萧条导致美国通过社会保障法案，由此建立起社会保障制度；2008年国际金融危机促使奥巴马开始医改，尽管在某些州受到抵制，但毕竟大势所趋。从支出规模来看，无论养老还是医疗，待遇水平和覆盖范围都呈上升趋势。

　　就合作主义而言，1979年撒切尔上台和1981年里根上台之后，他们大刀阔斧实行改革， 其中，削减工会力量和减少工会作用就是重要的改革内容。 尽管如此， 从大的发展趋势来看，工会作用和地位的波动都是暂时的；从发展趋势来看，工会因素的多寡是与福利因素多寡同步发展的，是同向的，在民主政体下，这是正常的、理性的，毋庸置疑的。对此，我们应该有一个正确的态度和看法。但是，我们同样应该看到，福利赶超是非理性的，没有好处，透支一个国家的发展潜力。我认为，有两个参照标准判断是否存在福利赶超：一个是客观标准，即是否超过经济发展水平和承受能力；一个是主观标准，即实际发展是否明显脱离设定的模式。模式的确立和追求受到特定历史和文化传统的约束，它不仅仅是个经济发展水平和财政能力的问题，而是有一定的路径依赖。

　　社保费率不能太高，高了之后欲速则不达

　　记者：请您简单介绍一下“时间不一致性” 理论为人们审视社会保障制度提出了哪些新视角？

　　郑秉文：研究社保出身、获得诺贝尔奖的似乎只有2010年的彼得·戴蒙德，2004年诺贝尔经济学奖获得者普雷斯科特本来不是研究社保的，是研究商业周期和经济周期的经济学家， 但是他的时间一致性理论对社保研究很有启发性，尤其是他撰写的两篇社保文章成为经典。其实，普雷斯科特研究社保也是非常偶然的，这是一个很有意思的故事：作为经济学家，他发现了一个很有趣的现象，那就是在上个世纪70年代，欧洲比美国的工作人群多，但到了90年代就反过来了。出于兴趣，他开始寻找其中奥秘，最终他发现两个因素在起作用。第一个因素是税率，欧洲70年代的税率不是很高，但到了90年代，绝大部分国家的税率都有较大幅度提高。由此， 普雷斯科特课题组得出一个结论，税率太高会抑制劳动供给的积极性，自然导致工作人群减少。但当他研究美国时则发现，美国70年代和90年代相比，税率并没有任何变化，更没有降低，但劳动供给却明显增加10%左右，他对此百思不得其解，于是苦苦研思，最终发现了其中原因：美国的税率虽然没变，但1986年美国对税制进行了改革， 税制里面增加了边际因素，使得家庭主妇如果参加工作，整个家庭的边际税率可以降低，这促使原来不参加工作的家庭主妇走进劳动力市场。普雷斯科特由此联想到社保制度改革的思路问题。他认为，社保费率不能太高， 高了之后欲速则不达，反倒使制度覆盖人群减少。重要的是，美国的案例显示，现收现付的融资模式对提高制度收入是不利的，它有一个致命弱点， 即它不是一种 “边际税率性质的储蓄”， 没有 “边际储蓄” 的因素，无法与个人利益联系起来。相反，引入边际储蓄的因素，实际就是多缴多得，这才是增加制度收入的根本出路， 就是在t时点做的决策,在t+0时点能够一致起来，否则，就是不一致的。