揭秘广州80个领导小组：市长挂帅多达25个
要解决这个问题的关键，不是裁撤多少领导小组，而是要搞清楚政府的权责清单，搞清楚政府管理的边界在哪。 ——— 南开大学周恩来政务学院讲师周望
“××领导小组”、“××联席会议”、“××委员会”、“××指挥部”、“××办公室”……类似这样的机构统称“议事协调机构”。可别小看这样的临时机构，议事协调机构可以说是政府中的“隐性”权力存在，它们往往对一定时期的某项专项工作的推进起着决定性作用。
南方都市报记者日前通过梳理广州市政府历史上针对议事协调机构3次较大规模的调整，揭秘议事协调机构——— 这一权力机构的运作规律。
十余年大调两次砍去一半多
广州市曾在2003年针对1998年以来广州市政府成立的185个议事协调机构和临时机构进行调整清理，撤并一半，保留92个。广州市政府办公厅原副主任庞庆宁曾透露，议事协调机构调整是滚动、动态的过程。2012年2月，广州市政府本届领导班子走马上任。2个月后，即进行了一次大裁撤。当时梳理出来的、以市政府或市府办公厅名义发文设立的市政府系统议事协调机构，已“涨”至203个。这次调整，保留和整合新设立议事协调机构91个，撤销和合并议事协调机构112个。可以说，这是广州市近20年来，针对议事协调机构最大力度的一次集中裁撤，从数量上砍掉一半还多。2014年12月，广州市针对议事协调机构又进行了二次微调，保留和整合新设的91个议事协调机构经清理剩下80个。
点评：“经市里研究通过，以‘穗府办函’的名义就可以新设或调整领导小组，”广州市政府有关人士称，议事协调机构的新设、裁撤、合并等调整完全是动态的，“近年中央要求严格控制议事协调机构数量，地方政府裁撤力度比较大，设立也更加严格。”如现有的广州市振兴粤剧领导小组，就不在80个保留之列。据悉，该领导小组的设立是2014年6月30日广州市政府常务会议上通过的《广州市进一步振兴粤剧事业总体工作方案》中提出的。
一成机构名为新设实为“合并”
在这80个议事协调机构中，有8个为新增设，占1/10。分别是市发展和改革工作领导小组、市融资租赁联席会议、市工业和信息化发展联席会议、市商贸业发展联席会议、市就业和劳动关系工作联席会议、市城建领导小组、市出口基地建设工作联席会议、市文物管理和历史文化名城保护委员会(下设广州海上丝绸之路史迹申报世界文化遗产工作小组，加挂“市文化遗产普查领导小组”牌子)。
名为增设，实际上以上8个议事协调机构是合并后的“巨无霸”，每个合并了少则2个、多则10多个议事协调机构。最典型的是，城建领导小组竟然合并了14个原有议事协调机构，包括“广州南站商务区开发建设工作联席会议”、“广州白云国际机场噪音区治理工作联席会议”、“市轨道交通前期工作领导小组”。“市‘珠江黄金岸线’建设领导小组”、“市化工交易物流基地建设工程协调领导小组”、“完善金沙洲地区配套设施工作领导小组”、“同德围地区综合整治工作领导小组”、“市城中村安全隐患整治领导小组”、“市专业市场管线整治工作领导小组”、“市花城绿城水城建设工作领导小组”、“市高快速路及国省道环境景观综合整治工作领导小组”、“市电力设施建设协调工作联席会议”、“市处理‘烂尾楼’专责小组”、“市建筑节能领导小组”。
此类“巨无霸”议事协调机构，几乎都留了职能延展的“口子”，“可根据工作需要下设专项工作机构。”但是根据“65号文”，不纳入市政府系统议事协调机构管理。
点评：长期研究“领导小组”课题的南开大学周恩来政务学院讲师周望称，领导小组等议事协调机构在裁撤过程中的确出现了“大组化”趋势。成立议事协调机构缺乏明确的标准，是目前比较突出的问题。到底什么情况下要成立一个，还是领导和部门说成立？说不清楚，离精细化管理还差很远。要解决这个问题的关键，不是裁撤多少领导小组，而是要搞清楚政府的权责清单，搞清楚政府管理的边界在哪。
市长挂帅的领导小组多达25个
按照广州市政府官方网站上的领导分工，广州市市长陈建华主持市政府全面工作，分管监察、审计工作。与此同时，市长还要指挥各类议事协调机构。根据《广州市人民政府办公厅关于清理市政府系统议事协调机构及市领导兼任职务的通知》(穗府办[2014]65号)(以下简称“穗府办65号文”)，在目前所剩80个议事协调机构中，陈建华挂帅任组长和总召集人的达到25个，占现有议事协调机构的3成，从教育到文保，从城建到交通，从节能减排到爱国卫生，从火车站改造工程到征兵工作，从推进国家新型城镇化改革试点到广佛经济圈打造，涉及方方面面。
不过，这只是表象。陈建华实际涉及的领域和工作还远远不止这三成，因为不少领导小组是由多个临时议事协调机构合并而来。像陈建华牵头的市教育工作领导小组，还加挂了“市教育体制改革领导小组”、“市中小学校舍工程领导小组”、“市学前教育三年计划联席会议”、“市语言文字工作委员会”的牌子。
而根据《广州市人民政府关于市领导兼任议事协调机构和临时机构职务的通知》(穗府(2003)48号文)(以下简称“48号文”)，2003年，张广宁任广州市市长时，他挂帅的议事协调机构只有14个，占总数约16%。
点评：“随着经济社会发展，国家对地方治理的要求越来越高，越来越细，这就迫使市长主抓的工作越来越多，”上述政府人士分析。
发改委牵头的议事协调机构最多
据南都记者梳理发现，发改委牵头的议事协调机构最多，达到6个，涵盖的工作包罗万象，主要分为三个层面工作：落实国家方针政策层面，包括推进国家新型城镇化改革试点工作、国家电子商务示范城市建设工作、国家创新型城市建设工作等；落实省里工作层面，包括广州落实“珠三角规划纲要”工作、广佛肇经济圈(广州方)建设等；广州市层面工作，包括节能减排及低碳经济发展工作，特别是新能源汽车发展工作，市政府投资的重大项目管理、火车站改造等重点工作。
而招商、营商环境建设和城市管理工作是陈建华最关心的，分别设了3个议事协调机构。城市建设和教育紧随其后，分别有2个议事协调机构。
对比2003年时市长挂帅的议事协调机构，重合度并不高。只有城市管理委员会、火车站地区工作领导小组、爱国卫生运动委员会、行政审批制度改革工作领导小组、文物管理和历史文化名城保护委员会5个是沿袭下来或又恢复设立的。
点评：“议事协调机构会伴随每届政府的工作重点进行调整，透过议事协调机构的设置变化，也可透视出政府一定阶段内的工作重点。”上述政府人士举例称，当年广州正在积极申报世界文化遗产，所以由时任市长张广宁挂帅的领导小组中就有一个“南越国遗址申报世界文化遗产领导小组”，2012年列入预备名单了，领导小组也就随之取消了。
释疑
A 什么是议事协调机构？
议事协调机构的前身是政府“非常设机构”，区别于常设的政府部门。议事协调机构有时会被“领导小组”代称。其实这只是它众多称谓之一，“××领导小组”、“×× 联席会议”、“××委员会”、“×× 指挥部”、“×× 办公室”一般都是指议事协调机构。
“小组治大国，大事建小组。”对于临时协调机构的职能，网上有此概括。各种议事协调机构的成立多与当年的热点事件或是政策息息相关。
中央编办对“议事协调机构”的官方解释是，为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构。在地方上，牵头人多由市长、副市长担任。副市长们牵头的领导小组一般跟各自的分工紧密相关。
B 为何会设立议事协调机构？
南开大学周恩来政务学院讲师周望解释，历史上，中共在革命年代就有成立小组的传统，以这种方式提高办事效率，于是领导干部就沿袭了这种处事思维方式。此外，社会事务纷繁复杂，有些的确一个部门应付不来，需要几个部门合作完成。而中国的会议制度，除了行政首长和副职召集的会议外，平级职能部门之间缺乏较为正式的交流的渠道。“如果上面不开会，平级之间几乎没有面对面交流机会，一件事情没有上级干预，碰头很难。”周望称，这就需要搭建彼此沟通的平台，议事协调机构应运而生。
C 如何设立议事协调机构？
以广州市为例，由承办单位征求有关单位意见后，就广州市议事协调机构的设立理由和依据、职能、领导组成、成员单位、撤销的条件和时限等事项专文请示广州市政府；市府办公厅按程序办文，提请市政府常务会议讨论；市政府常务会议同意后由市府办公厅按程序发文成立，抄送市编办备案。
D 议事协调机构占编制吗？
根据中央编办权威解释，无论是中央还是地方，议事协调机构的设立应当严格控制，一般不设实体性办事机构，不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决；可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设议事协调机构。为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，应当明确其撤销的条件和期限。
E 议事协调机构啥时会调整？
据南方都市报记者观察，地方上的议事协调机构调整也遵循一定规律。一是国家有相关规定出台，比如，在群众路线教育实践活动中，各地议事协调机构裁撤显著。湖南省减少了1.3万余个，江苏、内蒙古分别减少8472个和8081个。
另外一个调整点是，每届政府班子成立之初。如2003年，张广宁任广州市市长5个月后，即将过去5年的市政府议事协调机构和临时机构大砍一半。2012年，陈建华任广州市长2个多月后，将过去存留下来的203个议事协调机构砍剩91个，2年内再次精简到80个。
F 联席会议和领导小组的区别
在清理议事协调机构的通知中，经常看到“领导小组”改“联席会议”的表述。领导小组和联席会议有何不同呢？
周望解释，联席会议类似“碰头会”，从权力和权威上比领导小组要矮半截甚至一截。
80个议事协调机构，新增8个
市发展和改革工作领导小组、市融资租赁联席会议、市城建领导小组
市工业和信息化发展联席会议、市商贸业发展联席会议
市就业和劳动关系工作联席会议、市出口基地建设工作联席会议
市文物管理和历史文化名城保护委员会(下设广州海上丝绸之路史迹申报世界文化遗产工作小组，加挂“市文化遗产普查领导小组”牌子)
04-05采写：南都记者 裘萍
实习生 郭凯 杨婕 卢翛楠
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