换市长不换合同  PPP才会有“钱途”

　　鲁宁

　　公共服务领域广泛推行采用政府和社会资本合作模式（PPP）的大幕终于正式开启。

　　国务院办公厅22日转发财政部、发展改革委、中国人民银行联合制定的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，决定围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，这种模式就是PPP模式。它是Public Private Partnership的字母缩写，是政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。随着上述《指导意见》的颁行，国内持乐观立场的媒体，把今年标定为中国的“PPP元年”。

　　PPP模式最早发端于欧美发达经济体。通过美英法澳加等多个国家的具体实践，虽经历了前后近30年的实践，发达经济体国家操作顺畅、拿得出手的可作为成功案例推介的PPP项目却并不多见。所以，虽说起了个大早，但欧美PPP模式的发育迄今难以形成规模化效应。

　　无论是发达还是欠发达国家，为社会提供公共服务建设项目，历来须由政府财政建设和运营。由于公共服务与市场赢利之间具有天然的排斥性，由政府承建并运营公共服务设施乃市场经济的通行规则。此前数十年，欧美实体经济日益空心化，金融经济严重泡沫化，与选票直接关联的“民众高福利”又永无止境，弄得欧美各国财政年年寅吃卯粮债台高筑，而集中始建于二战结束后的公共服务设施，经历数十年的使用大多陈旧老化急需更新，如此情势下，逆市场规则而行的PPP模式才不得已跳了出来。由于私营资本无利不起早，让其为政府承担公共服务责任，政府必须事先承诺确保其享有稳定的赢利回报。然而，严酷的现实是，欧美国家的财政状况长期未见好转，这就导致先前的回报承诺难以兑现，令欧美这类本质上属于“拆东墙补西墙”的PPP模式很难长期持续维系。

　　中国尝试推广PPP模式，其出发点与欧美有所不同。这两年，中国经济虽说面临持续的下行压力，但实体经济整体健康，金融经济大体稳定，政府财政基本面尚好。中国推广PPP模式主要出于两大考虑，一是释放民间投资活力，“超前”补齐公共服务诸多短板，让百姓更多享有经济社会发展红利；二是借此扩大投资缓释当下的经济下行压力。

　　去年至今，各地首批推出的PPP项目虽数以千计，投资概算超过数万亿元，但据财政部预估，草签了意向性合同（不具有法律约束力）的PPP项目不足总量两成，真正成为正经合同并已开建的寥寥无几。温州轨交一期工程勉强吸纳到15亿元私营资本，其开出的固定回报是年息6%，由财政按年支付，若项目日后能赢利可另行参与分红，这还是当地政府“反复做工作”的结果。温州当局虽已使出了吃奶的劲儿，但对私营资本仍缺乏吸引力。这也大体回答了为何推进PPP模式地方很热切、报道很热闹、私营资本却疑虑重叫好不叫座的原因了。

　　依据刚颁行的《指导意见》，虽已确立起试行PPP模式的政策框架，但针对具体项目实施必然出现的各种矛盾与冲突，能否有后续针对性政策切实保障私营资本的权利，尤其是确保“换市长不换合同”，乃私营资本对PPP项目观望疑虑的深层原因。

　　眼下，可供私营资本通过参建甚至运营PPP项目获取投资回报的方式，除了固定利息回报外，还包括特许经营权、收费权授予、财政溢价回收私营股权、运营减免税、项目周边土地捆绑开发、财政信贷贴息等政策鼓励手段，对此，地方政府从来就不缺乏创造性。问题在于市长有任期，PPP项目投资回收期通常需要数十年，后任乃至后后任市长，对前任市长开出的条件，作出的回报承诺是否还买账？这方面，私营资本心存疑虑也是可以理解的。所以，政府自身的诚信建设，既是PPP模式推广的关键动力，亦是最大阻力。未来数年，若政府诚信建设能有大的突破，那么，PPP项目的建设在中国一定会大有“钱途”的。