工程质量安全责任进一步落实到人

　　《建设单位项目负责人质量安全责任八项规定（试行）》

　　关键词：背景

　　长期以来，建设单位行为不规范的问题比较突出，不履行法定建设程序、肢解发包工程和指定分包单位、任意压缩工期、压低造价、拖欠工程款等成为扰乱建筑市场秩序、导致工程质量安全事故的重要原因。但是，我国现行的法律法规对建设单位，特别是对建设单位项目负责人还缺乏强有力的、有效的制约机制，对有关建设单位及其项目负责人法律责任的规定还不明确，监管措施相对较少，可操作性也不强。针对以上突出问题，住房城乡建设部自2014年10月开始，依照《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等法律法规，起草了八项规定，明确提出了建设单位项目负责人在工程建设中应当承担的八个方面的质量安全责任，要求建设单位项目负责人全面负责项目建设全过程管理，并对工程质量承担终身责任。八项规定的出台，为将法律法规对建设单位的责任落实到建设单位项目负责人提供了制度保障，有利于增强责任意识，强化责任追究，保证工程质量安全。

　　关键词：建设单位项目负责人

　　■定义

　　为强化工程质量终身责任落实，2014年8月，住房城乡建设部印发了《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》，首次提出了建筑工程五方责任主体项目负责人的定义。八项规定在此基础上，对建设单位项目负责人的定义进行了细化，即建设单位项目负责人是指建设单位法定代表人或经法定代表人授权，代表建设单位全面负责工程项目建设全过程管理，并对工程质量承担终身责任的人员。按照有关规定，建设单位法定代表人应当在建筑工程开工建设前，签署授权书，明确建设单位项目负责人。

　　■发包责任

　　工程建设活动中，建设单位及其项目负责人往往利用其优势地位，违反法律法规，将工程发包给不具有资质条件的单位或肢解发包，给工程建设埋下了质量安全隐患。针对这些问题，第一条明确了建设单位项目负责人工程项目发包阶段的四个“不得”，即不得将工程发包给个人或不具有相应资质等级的单位；不得将一个单位工程的施工分解成若干部分发包给不同的施工总承包或专业承包单位；不得将施工合同范围内的单位工程或分部分项工程又另行发包；不得违反合同约定，通过各种形式要求承包单位选择指定的分包单位。

　　此外，针对承包单位转包、违法分包等突出问题，这一条还提出了建设单位的“报告”责任，即规定建设单位项目负责人发现承包单位存在违法分包、转包、挂靠等行为的，要及时报告住房城乡建设主管部门。

　　■基本建设程序

　　建设单位严格执行基本建设程序，是保障工程质量安全、提高投资效益的重要前提。因此，第四条提出，建设单位项目负责人要向承包单位提供真实、准确、齐全的原始资料，并严格执行施工图设计文件审查制度。第五条要求，建设单位项目负责人应当在项目开工前，办理工程质量、安全监督手续，申请领取施工许可证，应当实行监理的，依法委托监理。第七条规定，建设单位项目负责人按照有关规定组织竣工验收，未组织竣工验收或验收不合格的，不得交付使用。第八条要求，建设单位项目负责人建立、健全建设项目档案和建筑工程各方主体项目负责人质量终身责任信息档案，并及时移交。

　　■工期、造价等方面责任

　　针对建设单位与承包单位签订“阴阳合同”、任意压缩工期、压低造价、不单独列支安全生产措施费用等问题，第二条规定，建设单位项目负责人在组织发包时必须合理地确定工程造价和工期，并提出了四个“不得”，建设单位项目负责人不得迫使承包单位以低于成本的价格竞标、与承包单位签订“阴阳合同”、拖欠勘察设计、工程监理费用和工程款，任意压缩合理工期等。同时，对确实需要压缩工期的，要求组织专家予以论证，并采取保证建设工程质量安全的相应措施，支付相应的费用。为保障作业人员特别是一线农民工作业条件和工伤权益，解决安全生产措施费用落实不到位等问题，第三条要求，建设单位项目负责人在组织编制工程概算时，应当将建设工程安全生产措施费用和工伤保险费用单独列支，作为不可竞争费，不参与竞标。

　　■工程实施阶段责任

　　针对建设单位及其项目负责人违规插手工程建设过程，迫使承包单位违反强制性标准设计或施工等问题，根据《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等法律法规的有关规定，第六条提出了建设单位项目负责人应加强对工程质量安全控制和管理的要求，规定了建设单位项目负责人施工阶段四个“不得”，即不得以各种形式要求承包单位违反工程建设强制性标准、降低工程质量；不得以各种形式要求检测机构出具虚假检测报告；不得以各种形式要求施工单位使用不合格或者不符合设计要求的建筑材料、建筑构配件和设备；不得违反合同约定，指定承包单位购入用于工程建设的建筑材料、建筑构配件和设备，或者指定生产厂、供应商。

　　关键词：处罚措施

　　严格处罚是遏制违法违规行为发生的有效手段。八项规定详细列出了建设单位及其项目负责人违反每条规定应受到的行政处罚。例如，将建筑工程发包给不具有相应资质等级的勘察、设计、施工、工程监理单位的，按照《中华人民共和国建筑法》第六十五条、《建设工程质量管理条例》第五十四条规定，责令建设单位改正，处50万元以上100万元以下的罚款；按照《建设工程质量管理条例》第七十三条规定对建设单位项目负责人处建设单位罚款数额5%以上10%以下的罚款。

　　要求各级住房城乡建设主管部门加强对建设单位项目负责人履职情况的监督检查，对发现的违法违规行为依法进行处罚或处理。同时，为了发挥信用惩戒机制作用，对违反规定的，要作为建设单位及其项目负责人的不良行为信息记入信用档案，并在建筑市场监管与诚信信息发布平台上曝光。

　　《建筑工程勘察单位项目负责人质量安全责任七项规定（试行）》

　　《建筑工程设计单位项目负责人质量安全责任七项规定（试行）》

　　关键词：背景

　　为进一步规范建筑市场秩序、保障工程质量，2014年9月，住房城乡建设部决定在全国开展为期两年的工程质量治理专项行动。两年行动的重要任务之一是全面落实项目负责人质量终身责任。现行法律法规对工程质量终身责任作了原则性的规定，但没有明确和落实到具体人。为了强化对个人质量责任的落实，制定了《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》，主要内容体现在三个方面：一是明确了质量终身责任人，即建设、勘察、设计、施工、监理五方主体的项目负责人以及相关责任。二是建立了书面承诺、永久性标牌、质量信息档案三项制度。三是加大了责任追究力度。同时还专门制定了《建筑施工项目经理质量安全责任十项规定 试行）》，进一步细化了项目经理的质量安全责任。

　　为进一步明确和细化勘察、设计单位项目负责人的任职资格和质量安全责任，系统地梳理了现行法律法规中有关勘察设计项目负责人质量安全责任的内容，深入分析目前质量安全事故多发的原因，组织有关单位和专家进行多次座谈讨论，并征求各地住房城乡建设主管部门和有关勘察设计单位意见，经反复修改完善，形成了《建筑工程勘察单位项目负责人质量安全责任七项规定（试行）》和《建筑工程设计单位项目负责人质量安全责任七项规定（试行）》，目的就是为了进一步增强勘察设计项目负责人的责任意识，使他们切实承担起相应的质量安全责任。

　　关键词：特点

　　一是责任到人。在强调勘察设计单位质量安全责任的同时，突出将质量安全责任进一步具体落实到项目负责人，对于项目负责人的任职资格及其在工作管理、成果质量、后期服务等方面承担的主要责任作出明确规定。

　　二是依法依规。这两项规定都是在现有法律法规体系框架下制定的，符合落实主体责任的法律主旨，相关的处罚规定完全遵守了现行法律法规和部门规章。

　　三是结合实际。这两项规定是基于较为充分的调研，认真研究了现有的质量安全监管制度和注册执业制度、勘察设计企业的内部质量管控体系和项目管理模式，充分考虑了当前的实际情况而制定的，具有可操作性。

　　四是严肃处罚。对发现的违法违规行为、发生的质量安全事故和质量问题，依法依规加大处罚力度，并记入不良记录，充分发挥信用惩戒机制作用。

　　关键词：内容

　　第一是任职资格问题。勘察、设计项目负责人作为项目的组织者和管理者，应具有较高的技术水平和质量管控能力。之前，已有部门规章和规范性文件对勘察、设计项目负责人的任职资格提出相关要求，但我们在检查中发现，仍有为数不少的不符合条件人员担任项目负责人的现象。

　　为严格勘察、设计项目负责人任职资格和能力要求，进一步落实注册执业制度，规定要求，甲、乙级岩土工程勘察的项目负责人须由注册土木工程师（岩土）担任【注：依据《注册土木工程师（岩土）执业及管理工作暂行规定》】。其他专业，如水文地质、工程测量等勘察项目负责人可由勘察单位根据规定选派具备勘察质量安全管理能力的专业技术人员担任。

　　而设计项目负责人应当由取得相应工程建设类注册执业资格并具备设计质量管理能力的人员担任。有两点需要说明，一是承担民用房屋建筑工程的设计项目负责人原则上由注册建筑师担任（注：依据《注册建筑师条例实施细则》）。二是主导专业未实行注册执业制度的，如部分市政工程的设计项目负责人可由设计单位参照上述规定授权任命。

　　第二是对项目团队技术水平和能力的保证。勘察设计是智力密集型、人才密集型工作，勘察设计项目团队素质能力是决定勘察设计质量的主要因素之一。为保证勘察设计项目团队的技术水平和能力，规定要求，勘察设计项目负责人应当确认承担项目的勘察设计人员符合相应的注册执业资格要求，具备相应的专业技术能力。特别是勘察现场工作人员，如观测员、记录员、机长等必须符合专业培训要求，具备相应的技术能力后方可上岗。

　　第三是依法依规开展勘察设计工作。依据法律法规和工程建设强制性标准开展勘察设计工作是保证工程质量的前提和基础。但违反前期规划和项目审批文件、未根据勘察成果进行设计、违反工程建设强制性标准、勘察设计文件未达到规定深度要求等现象仍时有发生。因此规定要求，勘察项目负责人应当依据有关法律法规、工程建设强制性标准和勘察合同（包括勘察任务委托书），组织开展工程勘察工作。设计项目负责人应当依据有关法律法规、项目批准文件、城乡规划、工程建设强制性标准、设计深度要求、设计合同（包括设计任务书）和工程勘察成果文件，组织开展建筑工程设计工作。这是勘察设计项目负责人最根本的质量安全责任之一，也是重点监管的内容。

　　第四是保障现场安全生产。在这方面，勘察和设计项目负责人的职责不尽相同。勘察由于要到现场进行钻探、测试等工作，因此要求勘察项目负责人应当负责勘察现场作业安全，避免作业人员受到伤害、现场设施等遭到破坏。勘察项目负责人应当要求勘察作业人员严格执行操作规程，并根据建设单位提供的资料和场地情况，采取措施保证各类人员，场地内和周边建筑物、构筑物及各类管线设施的安全。

　　而设计是为施工现场提供指导，因此从提前消除施工现场安全隐患的角度出发，设计项目负责人应当要求设计人员考虑施工安全操作和防护需要，在设计文件中注明涉及施工安全的重点部位和环节，并对防范安全生产事故提出指导意见；采用新结构、新材料、新工艺和特殊结构的，应在设计中提出保障施工作业人员安全和预防生产安全事故的措施建议。

　　第五是保证勘察设计成果质量。这是勘察设计项目负责人最核心的质量安全责任。由于勘察资料成果主要分为原始资料和勘察成果文件。而原始资料的真实准确是成果质量的基础。因此勘察项目负责人应当组织人员及时整理、核对原始记录，核验有关现场和试验人员在记录上的签字，对原始记录、测试报告、土工试验成果等各项作业资料验收签字。勘察项目负责人应当对勘察成果文件的真实性和准确性负责，并在勘察文件上签字盖章。

　　针对设计项目包含建筑、结构、水、暖、电等不同专业的特点，设计项目负责人应当核验各专业设计、校核、审核、审定等技术人员在相关设计文件上的签字，核验注册建筑师、注册结构工程师等注册执业人员在设计文件上的签章，并对各专业设计文件验收签字。

　　第六是做好后期服务工作。勘察设计后期服务工作是指交付勘察设计成果后，为配合施工和运营等阶段工作，解决出现问题所提供的后续服务。后期服务是勘察设计工作的重要组成部分，关系到整个工程建设的质量和效益。规定要求，勘察设计项目负责人应当组织相关勘察设计人员及时解决后续工作中与勘察设计有关的问题；组织参加工程竣工验收，在相关验收文件上签字；组织勘察设计人员参与相关工程质量安全事故分析，并对勘察设计原因造成的质量安全事故，提出技术处理措施。

　　第七是做好文件资料归档工作。勘察设计项目负责人应当对勘察资料的归档工作负责，组织相关勘察设计人员及时将资料成果归档保存，具体包括勘察纲要、现场记录、试验资料、勘察报告、设计图纸、计算书等。

　　关键词：落实

　　第一是政府层面。要求各级住房城乡建设主管部门要认真贯彻落实《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》和这两项规定。严格落实单位法定代表人授权、项目负责人书面承诺、永久性标牌、质量信息档案等制度。加强对勘察设计项目负责人履职情况的监管，在检查中发现项目负责人违反上述规定的，严格按照有关法律法规和规定严肃追究责任。加强宣传贯彻和培训，在行业内整体形成保证质量安全的责任意识和建设百年工程的精品意识。

　　第二是勘察设计单位层面。勘察设计单位要严格按照规定要求遴选符合条件、富有责任心的人员担任项目负责人。加强对项目负责人履职情况的检查，发现项目负责人履职不到位的，及时纠正，或按照规定程序更换符合条件的项目负责人。进一步完善企业的质量管控体系和项目管理模式，尤其是在人权、财权和物权等方面给项目负责人以充分的支持，以适应新要求。

　　第三是项目负责人层面。现在质量安全的担子有很重的一块压在项目负责人身上，项目负责人要增强忧患意识和责任意识，切实承担起自身的质量安全责任，尽职尽责，组织好、管理好项目的人、财、物，协调好项目内外部关系，保证工作和成果质量，为提高我国工程质量的整体水平作出应有的贡献。

　　关键词：处罚

　　以前在有关法规和规范性文件中并没有对勘察设计项目负责人的处罚规定，这次依据《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》等法规和有关部门规章，对勘察设计项目负责人违反相关规定的罚则进行了明确。

　　例如，如果发现勘察项目弄虚作假、提供虚假成果资料，依照《建设工程勘察质量管理办法》第二十四条规定对勘察单位处10万元以上30万元以下罚款，同时依照第二十七条规定对负有直接责任的勘察项目负责人处以企业罚款数额5%以上10%以下罚款，也就是说最高可以对勘察项目负责人处以3万元罚款。

　　同时，各地也可根据有关地方法规和规章补充相关的处罚规定，以便对勘察设计项目负责人的违法违规行为形成震慑。

　　《建筑工程项目总监理工程师质量安全责任六项规定（试行）》

　　关键词：背景

　　工程监理制度推行以来，工程监理单位受建设单位委托，代表建设单位按照法律法规和相关规定，对施工单位的施工质量安全、建设工期和资金使用实施监督，为保证工程项目顺利进行发挥着重要作用。但在实际工作中也存在监理职责落实不到位、监理作用发挥不充分、部分监理人员素质不高等问题，尤其是项目总监在施工现场履职不到位的问题较为突出。针对上述问题，住房城乡建设部自2014年10月起，依据《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《注册监理工程师管理规定》、《建设工程监理规范》等法律法规以及部门规章和规范性文件，起草了六项规定，总结提炼了项目总监在工程建设全过程中应当承担的六项责任，明确落实了项目总监的质量安全终身责任。六项规定的制定和出台，将法律法规对项目总监的法定要求进行了细化和量化，从制度建设层面为项目总监职责的落实提供了有力的保障，对增强监理单位和项目总监质量安全责任意识，强化质量安全措施管理，提升监理服务质量和水平有着重要的积极意义。

　　关键词：项目总监

　　■定义

　　2014年8月，住房城乡建设部下发了《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终生责任追究暂行办法》，首次明确提出了建筑工程五方责任主体质量终身责任。为进一步落实项目总监质量安全终身责任制度，六项规定明确提出了项目总监负责制，包括两个含义：一是明确了项目总监的概念，即项目总监是指经工程监理单位法定代表人授权，代表工程监理单位主持建筑工程项目的全面监理工作并对其承担终身责任的人员；二是提出了项目总监任职的两个条件，即项目总监必须取得注册执业资格且只能受聘于一个单位从事执业活动。

　　■职责

　　一是规定了禁止性行为。例如，第三条规定不得将不合格的建筑材料、建筑构配件和设备按合格签字；第六条规定不得将不合格工程按照合格签认。二是进一步明确了项目总监的责任和义务。例如，第二条规定项目总监应当组织审查施工单位提交的施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案并督促实施；应当组织审查施工单位报审的分包单位资格；第三条规定应当组织项目监理人员采取旁站、巡视和平行检验等形式实施工程监理；第五条规定发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改，情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位；第六条规定应当审查施工单位的竣工申请，并参加建设单位组织的工程竣工验收。

　　■权力

　　明确赋予项目总监签发暂停令的权力，即第四条规定了项目总监发现施工单位未按照设计文件施工、违反工程建设强制性标准施工或者发生质量安全事故的，有权按照建设工程监理规范规定及时签发工程暂停令。此外，项目总监是现场监督的监理单位实际责任人，为切实发挥现场监督的作用，对于其发现的现场违法违规行为，充分赋予了其向主管部门报告的权力。例如，第二条规定了项目总监发现施工单位存在转包和违法分包的，有权向建设单位和有关主管部门报告；第五条规定了项目总监发现存在安全事故隐患的，施工单位拒不整改或者不停止施工的，有权向有关主管部门报告。

　　关键词：行政处罚

　　明确了监理单位和项目总监的违规行为及相应的行政处罚。其中包括两个方面的处罚，一是暂停执业或吊销执业资格的行政处罚。例如，项目总监违反第二项规定，未按规定组织审查施工单位提交的施工组织设计中安全技术措施或者专项施工方案，按照《建设工程安全生产管理条例》第五十八条规定对项目总监停止执业3个月到5年或者终身不予注册执业。二是罚款等经济处罚。例如项目总监违反第三项规定的，将不合格的建筑材料、建筑构配件和设备按合格签字的，按照《建设工程质量管理条例》第七十三条规定对项目总监处单位罚款数额5%以上10%以下的罚款。此外，对于项目总监在执业过程中造成重大质量安全事故构成犯罪的，依照刑法有关规定追究其刑事责任。

　　关键词：政府监管

　　为进一步发挥政府主管部门的监管作用，保证工程质量安全，对政府主管部门的责任提出明确要求。一是及时处理安全事故隐患责任，第五条明确主管部门接到项目总监报告后，应当及时处理；二是依法监督检查责任，要求各级住房城乡建设主管部门应当加强对项目总监履职情况的监督检查，对违反规定要求的，依法依规处罚或处理；三是加强诚信体系建设责任，要求各级住房城乡建设主管部门应当建立健全监理企业和项目总监的信用档案，将其违法违规行为及处罚处理结果记入信用档案，并在建筑市场监管与诚信信息发布平台上公布。