政策解读：工商资本抢滩农业 防止非粮化非农化

　　本报记者  卞民德

　　原本热衷于在城市经营的工商资本，近年来争先恐后地向农村发展。联想集团“务农”，英利集团养猪，都曾引起舆论的关注。农业部统计显示：近3年来，流入企业的承包地面积年均增速超过20％。截至2014年底，流入企业的承包地面积达到3882.5万亩，约占全国农户承包地流转总面积的10％。

　　4月底，农业部、中央农办等四部门联合下发《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，意在引导工商资本有序进入农业，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力和农业生态环境。工商资本究竟给农村和农民带来了什么？如何更好地规范？本报记者近日在山东进行了调查。

　　农民得到更多租金和打工收入，经营和市场意识增强

　　72岁的姜玉训，每天都会骑着电动车去离家四五里地的山东怡兴有机蔬菜有限公司，做零工一天8小时下来，到手的钱能有60块，“活不累，挣得也不少”。在潍坊市潍城区军埠口镇，若是搁在过去，像姜玉训这个年龄的农村老人根本不可能有这么好的“差事”。

　　对农民而言，工商资本下乡带来的最直接收益，还是土地流转的租金。在山东的许多县市，一亩土地每年的流转费用在1000元左右。尤其是工商资本下乡流转的土地，有的甚至接近1500元。这已经高于农民两季种粮的纯收益。

　　工商资本下乡带来的新品种、新理念，也让和土地打了一辈子交道的农民开了眼。位于章丘市圣井街道菜园村的盛泉农业生态示范园，农业旅游效益凸显。从济南城区来的游客跟着导游进果园、钻大棚，采摘完了再吃个饭，临走还要带点蔬菜瓜果回家。若是赶上周末，一天的进账就有两三万元。

　　昌乐县农业局副局长付天成说，工商资本下乡不仅带来了新的生产和经营模式，而且弥补了农民相对匮乏的市场意识。“对农业品牌的打造、推介有一定作用，能够提高农业的效益，促进农业基础设施的建设。”

　　土地流转合同纠纷增多，非粮化、非农化情况引人关注

　　工商资本下乡，带来效益和收入的同时，带来的烦恼也不少。

　　最近，曲阜市姚村镇镇长孟双建就接连两次调解了同一起土地流转纠纷。

　　事情的起因并不复杂。2013年8月，姚村镇下辖的3个村与山东华仕集团签订土地流转合同。2910亩土地，年租金每亩1200元，合同约定每年分两次付清。由于市场因素，华仕集团资金周转出现临时性困难，未能按时支付流转费用。

　　“10天内不付钱，麦子你也别收了，我们把地收回来！”当着孟双建的面，各村的支书撂下“狠话”。

　　其实，无论是哪一方都明白，收回土地并非上策。规模化生产，已经打破了原有的田垄，农民即便拿回土地复耕，也要费些周折，更何况远不如流转出去的收益高。对企业而言，之前已投入上千万，若此时终止得不偿失。

　　其实，近年来类似的事件并不鲜见。一方面，农业项目周期长、风险大，而工商资本往往不熟悉农业，有可能产生盲目投资的问题；另一方面，农村青壮年劳动力短缺，管理经营难度较大。虽然工商资本具有明显的资金和市场优势，但在农业生产方面的先天缺陷也不少，难免乘兴而来、败兴而归。

　　齐鲁农村产权交易中心总裁李英华认为，无论是工商资本，还是其他经营主体，一旦经营出问题，涉及的农民就是成百上千。

　　与此同时，“非粮化”“非农化”的现象也日益引人关注。尤其是工商资本下乡，受利润驱动，往往都是从事果蔬种植、农业观光或农产品加工，极少种植粮食作物。“工商资本肯定是逐利的，什么项目赚钱，才会进行投入。”章丘市农业局副局长刘勇表示，以目前土地流转的平均费用测算，种粮不会赚钱，甚至会亏本。

　　值得注意的是，工商资本下乡，客观上抬高了土地流转的租金。虽然农民从中有所获益，但其对粮食种植带来的负面影响业已显现。在部分地区，一些从事粮食种植的大户或家庭农场，因租金提高而难以为继的现象时有出现。

　　此外，目前土地流转还存在合同签订不规范的现象。比如农村二轮土地延包是到2028年，但不少土地流转合同甚至签到了2050年；比如有些流转合同是企业与乡镇政府签、乡镇政府再与村“两委”签，政府力量介入过多。

　　专家认为，工商资本进入农业领域具有必然性和合理性，但存在严重隐患，应加以规范。鉴于工商资本下乡带来的一些问题，也有不少地方政府存在观望心理。

　　合理定位工商资本的角色，加强工商资本租赁农地规范管理

　　约5年下来，盛泉农业生态示范园效益不错。尤其是蔬菜大棚，几乎没有歇种的时候。但是，老板宋振泉并没有急于扩大规模。与4家合作社构建的紧密关系，弥补了其自身生产能力的不足。

　　“不敢走得太快，快了就容易出问题。现在流转土地不难，难的是资金、管理和人才。”宋振泉也注意到，目前工商资本下乡的同质化问题日趋严重，如何实现差异化有序发展，应当引起重视。

　　其实，经过一段时间的探索实践，许多地方政府主管部门和企业主已经开始思考：在整个农村改革的大进程中，工商资本究竟应扮演什么样的角色、承担什么样的任务。

　　此次《意见》出台，对引导工商资本发展适合企业化经营的现代种养业、加强工商资本租赁农地规范管理、健全风险防范机制和强化事中事后监管等问题加以明确。其中，既顾及规模效应，又考虑到农民生计的维持。

　　记者了解到，按照《意见》要求，一些地方政府正在着手制定具体的实施办法。而社会关注的焦点，则是工商资本租赁农地需要什么资质、控制多大规模、期限多少年。

　　“比如时限问题，我们种植的北美海棠，5年之后才能见效益。”济南紫缘香草园的投资方工作人员康明兴认为，农业项目一般投入很大，但回报周期较长，“租赁期限最好针对不同的项目合理匡算，时间过短会影响对农业设施的投入。”

　　一些受访对象也提出，在工商资本下乡的过程中，除了采取有效的监管措施，更关键的是要充分发挥政策的引导作用，使工商资本的优势与农业发展的迫切需求得以有效对接。“比如在某一区域内，农业要往哪个领域发展，需要什么类型的工商资本，政府要有相对明确的政策导向，不能像过去搞招商引资一样，捡到篮子里就是菜。”

　　【链 接】

　　防止非粮化、禁止非农化

　　工商资本下乡有底线

　　近日，农业部部长韩长赋表示，现代农业发展缺资金、缺人才、缺先进管理理念，推进传统农业向现代农业转变，工商资本进入农业是必要的，但要防止非粮化、禁止非农化，特别是粮食主产区、粮食生产功能区和高产创建示范区，更要守住这条底线。

　　韩长赋说，工商资本下乡应致力于发展适合企业化经营的现代种养业和农业服务业，如农产品加工储运销、农业社会化服务、良种繁育、高标准设施农业、规模化养殖，以及农村“四荒”资源开发、土地整治和高标准农田建设、农业环境治理与生态修复等。一般的种养环节要尽可能地留给农民，老板与农民在产业链条上合理分工，不宜大面积直接租种农户承包地。老板下乡，要带动老乡，不能排斥老乡，不能代替老乡。

　　屏蔽此推广内容　　韩长赋强调，工商资本下乡，关键是要建立“五项制度”，即建立上限控制制度、分级备案制度、审查审核制度、风险保障金制度、事中事后监管制度。特别要强调的是，对工商资本租赁农地的期限和面积要有明确的上限控制，承包地租赁期限一律不得超过土地二轮承包剩余的时间。对工商资本租赁农地，以乡镇、县（市）为主进行备案，超过一定规模的，应在市（地）一级备案，超大规模的要在省一级备案，具体标准由各省制定。

　　（本报记者 高云才整理）

　　《 人民日报 》（ 2015年06月07日 02 版）