李克强称政府工作不能自拉自唱 引入第三方评估

　　截至发稿之时，南都记者在国务院官方网站——— 中国政府网搜索“第三方评估”，找到1130条信息———

　　“一些取消下放的行政审批事项含金量不高，特别是简政放权后监管缺位现象普遍存在”，“有些能源、基础设施建设等领域的投资项目，核准权限已下放给地方政府，但关键权限仍在相关部委，没有同步下放”……

　　这些话语出自针对国务院出台政策措施落实情况的第三方评估报告。这些报告是李克强总理亲自推动做出的，并且在中国政府网进行了公开报道。

　　今年8月27日，李克强主持召开国务院常务会议，听取了政策措施落实第三方评估汇报。这是中央政府首次委托第三方来评估政府工作，上述话语即出自这个报告。据悉，李克强总理对评估效果很满意，认为报告提供了“丰富真实、原汁原味的第一手情况”。

　　近一年多来，从国务院到各个部委、地方政府，都开始大规模地引入第三方评估。据南都记者统计，李克强至少在7次国务院常务会议上提到“第三方评估”。

　　国家行政学院党委书记、副院长陈宝生认为，今年可以被视为“中国第三方评估的元年”，国务院层面上对一些重点政策的执行情况进行第三方评估，给全社会一个信号，今后第三方评估将会成为政府管理中的一个常态。

　　南都记者了解到，有关部门正在起草“各级政府第三方评估指导意见”，这一文件将对第三方评估的范围、主体、评估者的资质、委托的方式、评估的公开等做出规范。

　　国务院首次委托，第三方如何评估政府工作？

　　国家行政学院是在今年6月初接到国务院办公厅委托任务。据悉，接到这一任务的还有中科院、国务院发展研究中心和全国工商联。

　　按照分工，4家机构将对今年国务院重点推动的5项工作分别开展评估：国家行政学院评估“取消和下放行政审批事项、激发企业和市场活力”的落实情况；工商联评估“向非国有资本推出一批投资项目”；中科院评估“重大水利工程及农村饮水安全”。

　　国研中心则承担了两项评估任务，分别是“加快棚户区改造”和“实行精准扶贫”。

　　国务院最初的要求是8月10日前上交评估总报告，“时间非常紧”，国家行政学院随即成立了22名评估组成员，分成3个评估组，小组长均由副院长担任，领导小组组长则是学院党委书记陈宝生。评估组成员全部都是教授，加入团队的副教授和博士生都只能“打下手”。

　　国家行政学院评估组成员、中国行政体制改革研究会秘书长王满传向南都记者介绍，评估组借鉴国际经验，对行政审批改革确定了“六评一看”(即评目标、评数量、评含金量、评监管、评规范、评效果；看下一步审批改革)的评估方法。随后，评估组快递出了2800多份调查问卷，并开始赶赴20个部委、11个省(市、区)、24个地级市(区)和10个县(市)进行评估，先后召开103场座谈会，参加座谈访谈的有2000多人。

　　工商联评估的是“向非国有资本推出一批投资项目”，为听取民营企业声音，全国工商联4个调查组分赴12省市，召开的174场座谈会共有1693家民营企业参加，实地走访企业278家，回收有效问卷3044份，获取了30多万字“原汁原味”的一手情况。

　　由于时间太紧，国家行政学院评估组最终写总报告的时候，一些地方政府的调查问卷还未快递回来，最终采用的样本是2400多份调查问卷。

　　为保证评估顺利进行，国务院还特地给各个评估组批了“路条”，评估组所到之处也因此受到“高度重视”。在河北，两名省委常委出面介绍情况。全国工商联评估组到湖南时，还受到省委书记、省长会见。评估组到教育部当天，教育部则派了11个部门27位负责人逐个逐个参加座谈。

　　一个有意思的细节是，在评估组到来之前，国务院督察组刚在地方开展过督查，一些地方政府图省事，把汇报给督察组的材料复印了一份，又提交给了第三方评估组，后来才发现评估组和督察组的思路完全不一样，“督察组要看审批改革是否落实，我们还关注审批下放之后的监管做得如何。”一位参与此轮评估的专家告诉南都记者。

　　8月27日国务院常务会议上，李克强对四家机构的评估效果很满意，认为提供了“丰富真实、原汁原味的第一手情况”。

　　7次国务院常务会议，李克强专门谈到第三方评估

　　去年9月6日，李克强主持召开国务院常务会议，听取全国工商联所作的民间投资政策落实情况第三方评估汇报。这是李克强首次在国务院常务会议上，专门听取第三方评估。

　　虽然这次“第三方评估”不是由国务院直接委托，而是由国家发改委委托全国工商联所作，但就一项政策的落实情况专门听取第三方评估，国务院的这一举措，对重大决策民主化、科学化具有开创性意义。据悉此次第三方评估，确实也听到了不少“真声音”，发现了不少“真问题”，比如民营企业在市场准入方面仍遭遇不少体制性和政策性障碍；部分实施细则不具体、操作性不强或门槛设置过高，实践中很难落实；对政策落实缺乏考核监督等等。正因为从第三方评估汇报中了解到真实情况，国务院有的放矢，立刻推出为民间投资参与市场竞争“松绑开路”的五大举措。

　　这次国务院常务会议专门强调，“各部门要强化对政策落实情况的督查考核，注重引入社会力量开展第三方评估，接受各方监督，不能‘自拉自唱’。”

　　据南都记者统计，从2013年9月6日到今年8月27日，李克强先后在7次国务院常务会议上专门谈到“第三方评估”。

　　67岁的国家发改委原党组成员、中国经济体制改革研究会顾问宋晓梧参与了一次国家发改委委托的对全国11个综合改革配套试验区的评估。

　　2005年，中国第一个综合改革配套试验区在上海浦东新区成立，随后，重庆、湖南、山西等10个地区分别获批准设立了综合改革配套试验区。9年过去，这些试验区做得如何、哪些经验可向全国推广、哪些试点还得继续探索，成为评估组评估的重点内容。

　　南都记者了解到，国家发改委先召集了受委托的12家机构，开了三四次会，包括中国人民大学在内的11家评估机构分别对11个综合配套改革试验区做单独的第三方评估，宋晓梧所在的中国经济体制改革研究会则是进行总体评估。

　　“发改委为每个评估小组各配备一个联络人，保持联络沟通，形成工作机制”，中国人民大学财政金融学院副院长、人大评估组的副组长赵锡军说，有了这一层保障，评估组提出见什么人，去什么单位考察，各方都比较配合。

　　作为发改委总结评估的承担者，宋晓梧去山西考察，一些官员为了应付，都事先准备好了稿子。“本来是去了解资源城市转型的试点，他们却谈到不相关的教育问题，而且谈得很细致”。宋晓梧直接打断汇报说，“扯太远了，直接谈问题”。

　　最终，综合配套改革试验区的第三方评估报告提交至国务院，李克强总理专门做了批示，“认为评估质量很高，效果很好”。

　　在承接这项任务时，参与者都签了保密协议。最开始，评估结果也不准备公开，不过最终，有关方面在和涉及的部委协商后，决定把这次评估报告整理成册，出版公开发行。

　　宋晓梧说，报告的公开，征求了各部门意见，大家认为把成果拿出来讨论，对改革有积极作用，“有些领导同志也主张公开”。

　　一个标本：互相之间不通气“背靠背”式评估

　　除了国家发改委外，教育部、科技部都在2014年下发的文件和规章中，提出要引入第三方评估。民政部已经委托五所大学成立了五个“和谐社区建设”的“第三方”评估小组。一些省份也效仿国务院，派出第三方评估组，督查政策落实情况。

　　改革开放新的“试验田”的上海自贸区在今年经受了第三方评估的一次又一次“洗礼”。截至目前，已经受到国研中心、普华永道管理咨询公司、上海财大、上海对外经贸大学和上海投资咨询公司至少5家机构的第三方评估。

　　这些第三方评估同步进行，被要求互相之间不通气，一个政策有多家第三方进行评估，其结论和效果也能进行比较。有意思的是，早在约半年前，上海社科院和国家发改委就已经分别向国务院提交了一份上海自贸区的评估报告。李克强觉得这还是内部评估，虽然值得肯定，但还需要邀请第三方来进行评估。

　　在进行第三方评估的同时，一些地方还意识到，如果要真正发挥第三方评估在科学决策和民主决策中的作用，还需要在第三方评估制度建设上发力。

　　湖南省在全国率先制定《湖南省全面深化改革第三方评估办法》(试行)。南都记者从湖南省委办公厅获悉，这项工作由湖南省委改革办牵头。该办法11月已经在湖南省委深改组讨论通过，正待进一步修改后出台。

　　“制定这个办法，我们也和中央改革办汇报过”，湖南省委改革办一位工作人员对南都记者说，湖南先行出台办法，主要是为了增强改革的科学性、协同性和实效性，“现在的改革都是‘存量改革’，全是难啃的硬骨头”，所谓“科学性”，就是增强改革方案出台前的预判；“协同性”，就是增强改革方案在推进过程中的彼此协调，不互相打架；所谓“实效性”，就是确保改革的落地。

　　改革必然牵涉部门利益，他们认为，由“第三方”做评估会更具客观性、权威性。这位工作人员透露，在湖南的“第三方评估”办法中，不仅规定对改革落实情况要进行“事后评估”，还把改革方案实施前要进行的“事前评估”、改革过程中的“事中评估”都写入了办法中。这意味着，根据办法，第三方评估日后将伴随湖南改革的全过程。

　　和湖南一样，河北、河南好几个地方都准备出台类似的第三方评估办法。为此，他们还专门找到了参与国务院委托评估的国家行政学院评估组求教，希望举办培训班。

　　更高层次：中央重大决策引入第三方评估

　　第三方不局限于对政府工作的评估，还体现在党中央国务院重大决策部署贯彻落实情况以及重大立法上。

　　今年10月，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》则提出，对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见。

　　11月27日，党中央国务院重大决策部署贯彻落实情况督查动员会决定对十八届三中全会《决定》的重要部署、2013年中央经济工作会议确定的主要任务、十二届全国人大二次会议审议通过的《政府工作报告》重点工作的完成情况进行督查，对其中部分重点政策措施落实情况开展第三方评估。

　　除了对政策落实情况的评估，不少部门还开始在政策实施之前的评估，就决策也引入第三方评估。

　　“如果政策出台前就有政策评估，就可以避免一些不负责任的政策出台”，王满传说，这些不负责任的政策会“影响政府的威信”。

　　南都记者了解到，中国社科院正在对十八届三中全会经济和生态文明领域的百余项改革落实方案做第三方评估。这项任务目前由社科院副院长、经济学部主任李扬牵头。此外，国务院发展研究中心也在承担这项评估任务。

　　“现在评估的任务很重”，中国社科院一位评估组专家对南都记者说，社科院承担的三中全会改革方案评估任务，是一项跟踪式的评估。先是对方案，然后是对执行过程、结果的评估，会一直持续下去。

　　观察

　　如何保证第三方评估的独立性？

　　今年国务院委托进行评估的4家机构都是国务院直属事业单位，有舆论认为，这只能算“准第三方评估”。究竟怎么样才是第三方评估？如何保证评估的独立性？这些都是舆论关注的问题。

　　国家行政学院评估组成员、中国行政体制改革研究会秘书长王满传认为，所谓第三方是相对于第一方和第二方来说的，从落实的角度来讲，自查的各个部门就是第一方，国务院督察组是第二方。既不制定政策，也不执行政策，独立于政策运行过程之外的、相对超脱的机构就是第三方。

　　比如，像国家行政学院这样的机构日常既不制定也不执行具体的政策，独立于政策过程之外，可以视为“第三方”。

　　在参与了对全国11个综合改革配套试验区评估的宋晓梧看来，第三方评估的独立性确实存在两难的问题。他所在中国体改会是受国家发改委委托，进行评估的。在出发之前，国家发改委就会通知当地政府，评估组要去调查什么地方、调查什么情况，地方政府都不敢拦着，一定程度上，他们确实能获得真实情况。

　　“掌握第一手材料，把握真实的信息是必须的”，受发改委委托带队去评估湖南长株潭两型试验区的中国(海南)改革研究院院长迟福林说。

　　但如果进行第三方评估的智库完全独立，在评估的过程中，一些部门和地方很可能以“保密、没有义务提供这方面资料”为由拒绝，那么即使机构是完全独立，最终的评估报告也有可能是不全面的。

　　“社会力量不见得能与决策者的利益剥离开，而体制内的评估者也可视为立场中立”，长期研究智库的清华大学公共管理学院教授朱旭峰认为，尽管体制外的第三方能尽量保证其独立性，但是其评估的质量也有待检验。

　　宋晓梧也说，即使目前采用招投标的方式来选择第三方评估机构，最后还是可能落到那些有研究能力、规模较大的官方和半官方智库身上。其中一个重要原因是社会智库的规模还比较小，智库产业在中国仍有待壮大。

　　国务院常务会议

　　2013年9月6日

　　相关主题

　　听取民间投资政策落实情况第三方评估汇报。

　　会议要求

　　各部门要注重引入社会力量开展第三方评估，接受各方监督，不能“自拉自唱”。

　　2013年10月8日

　　相关主题

　　部署加强财政扶贫等保民生资金管理和公共资金审计监督。

　　会议要求

　　要创造条件，采取第三方评估等方式加强监督。

　　2014年3月19日

　　相关主题

　　确定《政府工作报告》重点工作部门分工。

　　会议要求

　　强化公开，引入第三方评估，接受人民监督。

　　2014年5月30日

　　相关主题

　　决定对国务院已出台政策措施落实情况开展全面督查。

　　会议要求

　　这次督查要引入第三方评估和社会评价，既督地方也督部门。

　　2014年7月16日

　　相关主题

　　听取国务院出台政策措施推进情况督查汇报并部署狠抓落实与整改。

　　会议要求

　　各地区、各部门要建立第三方评估制度，接受社会评议和监督。

　　2014年7月23日

　　相关主题

　　部署多措并举缓解企业融资成本高问题。

　　会议要求

　　各有关部门要引入第三方评估，确保政策尽快落实、见到实效。

　　2014年8月27日

　　相关主题

　　听取政策措施落实第三方评估汇报，改革创新政府管理方式。

　　会议要求

　　第三方评估对政府工作既是监督，也是推动，要形成制度。

　　据新华社

　　对党中央国务院部分重点政策措施落实情况开展第三方评估。

　　——— 中共中央办公厅、国务院办公厅

　　对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见。

　　———《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》

　　南都记者 吴斌 程姝雯 龙玉琴 实习生 沈清涛 侯飞越