四川省政府安委会办公室关于印发《四川省遏制尾矿库“头顶库” 重特大事故实施方案》的通知

各市（州）安全生产委员会，有关中央在川和省属重点企业：

按照《国家安全监管总局关于印发<遏制尾矿库“头顶库”重特大事故工作方案>的通知》（安监总管一〔2016〕54号）要求，结合近年来我省尾矿库专项整治和综合治理工作实际，省政府安委会办公室制定了《四川省遏制尾矿库“头顶库”重特大事故实施方案》，现印发你们，请结合本地区、本单位实际，认真抓好遏制尾矿库“头顶库”重特大事故各项工作落实。

四川省政府安委会办公室

2016年6月21日

四川省遏制尾矿库“头顶库”

重特大事故实施方案

2007年以来，按照国务院和省委、省政府的安排部署，我省各地政府及有关部门积极开展尾矿库专项整治和综合治理行动，取得明显成效，全省尾矿库安全生产形势持续稳定。但尾矿库“头顶库”（系指下游1公里〈含〉距离内有居民或重要设施的尾矿库）安全风险大，易引发重特大事故，亟待进一步综合治理。按照《国家安全监管总局关于印发<遏制尾矿库“头顶库”重特大事故工作方案>的通知》（安监总管一〔2016〕54号，以下简称《通知》）要求，为全面提升我省“头顶库”的安全保障能力，有效防范“头顶库”重特大事故发生，保障人民群众生命财产安全，结合我省实际，制定本实施方案。

一、全省“头顶库”安全生产基本情况

（一）“头顶库”的数量及分布状况

据统计，截至2016年5月底，全省共有尾矿库203座，其中“头顶库”31座（见附件1）。按等别分类，有一等库1座，二等库6座，三等库7座，四等库14座，五等库3座；按安全度分类，有病库3座，正常库28座；按运行情况分类，在用且在运行的4座，在用但暂时停运的17座，在建的3座，停用的7座。我省“头顶库”主要分布在攀枝花市、凉山州、雅安市等3个市（州）。其中：攀枝花市23座（占全省“头顶库”总量的74.2%）、凉山州5座、雅安市3座。“头顶库”相对较集中的县（市、区）有攀枝花市盐边县16座（占全省“头顶库”总量的51.6%）、米易县6座，凉山州会理县4座，雅安市汉源县3座。“头顶库”中的3座病库分别分布在攀枝花市米易县（2座）和盐边县（1座）。

（二）“头顶库”存在的主要问题

近年来，我省通过持续开展尾矿库专项整治和综合治理行动，基本消除了危、险尾矿库，31座“头顶库”完成了治理，尾矿库安全生产形势持续稳定，自2008年以来没有发生造成人员死亡的尾矿库生产安全事故。但随着我省经济发展进入新常态以及气象、水文、地质环境等发生变化，“头顶库”安全风险逐渐增大，主要表现在：

1．“头顶库”安全基础薄弱，易引发重特大生产安全事故。我省31座“头顶库”中，有病库3座，四等、五等库较多；部分库建设时期较早，安全设施设计不够规范，建设标准低，事故隐患较重，安全保障能力与抵御风险能力低。如果遇到极端暴雨等恶劣天气，可能引发溃坝等事故。“头顶库”一旦溃坝，由于泥砂流速大、应急时间短，下游居民撤离和设施转移难度大，极易造成群死群伤。

2．部分“头顶库”安全生产主体责任落实不到位。一是安全隐患排查不及时、记录不全面、治理不彻底，隐患治理资金落实不到位，特别是停产停建“头顶库”，技术和管理人员流失严重，隐患治理进度缓慢；二是尾矿库在线监测系统维护不力，导致监测系统发挥效果不佳；三是汛期值班值守和专人巡查制度未完全落实，防汛责任落实不到位，应急预案针对性不强或未开展应急演练等。

3．“头顶库”下游居民维权意识增强，上访举报案件增多。近年来，信访举报和上访反映“头顶库”事故隐患事件不断增加。有的是列入搬迁范围的村民反映搬迁费用太低，不肯签定搬迁协议；有的是尾矿库下游村民，认为“头顶库”对其存在较大威胁，强烈要求搬迁，经常发生阻工现象，厂、社矛盾突出，不利于尾矿库的正常运行和当地的和谐稳定。

4．地方政府及部门对“头顶库”安全风险认识不足，治理办法不多。一是有的地方政府及相关部门，对尾矿库建设项目立项、安全准入等把关不严，导致新建尾矿库即成为“头顶库”综合治理对象；二是在已建尾矿库下游受影响范围内规划建设居民点、工业设施或批准村民修建房屋，滋生新的风险；三是政府应急救援预案与尾矿库企业应急预案衔接不畅，没有建立“头顶库”联防联动机制；四是对区域内“头顶库”特别是停产停建“头顶库”如何监管和治理，思考不足、办法不多。

二、指导思想和工作目标

（一）指导思想

深入贯彻落实习近平总书记、李克强总理等党中央、国务院领导同志关于加强安全生产的重要指示批示精神，牢固树立安全发展理念和红线意识，按照“政府引导、社会支持、企业负责”和专项治理与构建长效机制相结合原则，深入开展综合治理，建立完善“头顶库”风险管控和隐患排查治理双重预防性工作机制，切实防止“头顶库”重特大事故发生。

（二）工作目标

1．全面消除“头顶库”中的病库。通过实施“头顶库”安全隐患治理，全面消除“头顶库”中的3座病库，确保“头顶库”达到正常库运行标准。与此同时，对其他病库进行治理，定期对治理工作进行“回头看”，及时消除事故隐患。

2．全面提高“头顶库”的安全保障能力。鼓励企业采取提等改造、降低设计坝高、闭库等综合治理方式，不断提升“头顶库”本质安全水平，增强“头顶库”抵御风险的能力，严防发生“头顶库”重特大事故。

3．建立“头顶库”数字化档案，利用定期监测的坝体位移、变形等关键数据对“头顶库”进行风险管控。

4．对下游存在居民或重要设施的尾矿库建设项目，依法严格实施安全生产准入制度，严防新建尾矿库即成为“头顶库”。

5．推进生产运行的“头顶库”全面开展安全生产标准化达标创建工作；对已达标“头顶库”不定期进行专项检查，促进企业巩固达标成果，持续改进升级。

6．完善应急管理机制。促进地方政府应急救援预案与“头顶库”企业应急预案有效衔接，推动建立“头顶库”应急救援联防联动机制，有效防范汛期和极端气候引发的事故灾难。

三、“头顶库”综合治理方式

“头顶库”综合治理的方式，主要包括：隐患治理、升级改造、闭库及销库、尾矿综合利用和下游居民搬迁等五种治理方式。一座“头顶库”可以采用一种或几种并用的方式进行治理。

（一）隐患治理。对于“头顶库”中的病库，应进行隐患治理，消除“头顶库”的事故隐患，达到正常库要求。

（二）升级改造。分为提等改造、工艺改造和强化保障。

1．提等改造：采用提高设计等级或按设计等级上限的方式，采取完善或增设排洪设施、加固坝体、降低浸润线埋深、降低坝坡比、建设安全监测设施等措施，进一步提高尾矿库防排洪能力和坝体稳定性，提高抵御事故风险能力。

2．工艺改造：对于无法提等改造的“头顶库”，在条件允许的情况下，采用改造尾矿堆存、尾矿库筑坝和尾矿放矿等工艺的方式，提高“头顶库”的安全性。其中，尾矿堆存工艺改造指尾矿湿排工艺改为干堆或膏堆工艺等；尾矿库筑坝工艺改造指尾矿堆坝改为一次建坝、上游法尾矿堆坝改中线法尾矿堆坝等；尾矿放矿工艺改造指改变放矿浓度、改变放矿位置等（如坝前放矿、库尾放矿和周边放矿）。

3．强化保障：是指在正常库基础上根据危害程度对“头顶库”按设计等级上限采取额外增设汛期非常溢洪道、增设在线监测设施、降低设计坝高和设计库容等措施，进一步提高“头顶库”安全保障水平和事故预警能力。

（三）闭库及销库。闭库：对于达到闭库条件的“头顶库”及时进行闭库；销库：将“头顶库”内的尾矿全部移走或综合利用，拆除尾矿设施和初期坝后，或者闭库后及时将尾矿库用地复垦为耕地、林地或园地等其他用地，注销该“头顶库”，彻底消除事故危险源。

（四）尾矿综合利用。对有条件的“头顶库”，可适时推广井下充填、尾矿综合利用（如制作建筑材料等）等措施消耗尾矿，降低尾矿库等别，降低安全风险。

（五）下游居民搬迁。对势能较大、安全风险高、对下游居民威胁程度大的“头顶库”，经地方政府组织充分论证以后对下游居民进行搬迁。

四、“头顶库”综合治理进度安排

本项工作从2016年6月开始至2018年12月结束。

（一）全面复核排查“头顶库”安全生产现状及下游情况（2016年8月底前完成）

在现有“头顶库”统计信息的基础上，以县（市、区）为单位，组织具备资质的尾矿库设计单位、安全科技研发机构或工程测量单位，对本地区“头顶库”的安全状况及其下游居民和重要设施等情况进行复核排查，重新认定“头顶库”的安全度，确定下游居民或重要设施的数量，并登记造册。

（二）制定本地区“头顶库”综合治理行动实施方案（2016年10月底前完成）

1．确定治理重点及治理措施。各市（州）结合“头顶库”复核排查的结果和排查中发现的问题以及之前已掌握的相关情况，本着优先治理病库、坝下居民及重要设施多的“头顶库”的原则，确定本地区重点治理区域和重点治理项目；组织具有资质的尾矿库设计单位与“头顶库”企业一道，对“头顶库”进行风险评估论证，研究制定“头顶库”综合治理技术措施，确定实施计划和治理期限。

2．制定综合治理实施方案。各市（州）按照国家安全监管总局《通知》精神和本实施方案的要求，本着“一库一案”的原则，制定符合实际的本地区“头顶库”综合治理实施方案。方案中应提出“头顶库”综合治理的工作目标、重点治理区域、重点治理项目名称以及治理措施、治理限期、治理资金和治理责任人，明确治理工作要求和保障措施等内容。2016年10月底前将实施方案及《四川省尾矿库“头顶库”基本情况复核调查表》（见附表2）书面（含电子版）报省安全监管局。

（三）对“头顶库”进行综合治理（2018年10月底前完成）

各市（州）按照已制定的“头顶库”综合治理实施方案，在2016年内启动“头顶库”重点项目治理工作；2017年，在重点治理的基础上，对所有“头顶库”进行综合治理，提升“头顶库”的安全保障能力；2018年10月底前，基本完成“头顶库”综合治理工作，严格市场准入，强化监管规范企业生产运行，推动“头顶库”全面实现安全生产。

（四）对“头顶库”综合治理的验收和效果评价（2018年11月底前完成）

1．综合治理验收。“头顶库”综合治理结束后，由“头顶库”企业法定代表人或主管负责人、技术总负责人组织验收；验收合格后，“头顶库”企业将“头顶库”综合治理及验收情况书面报所在地县级安全监管部门。

2．综合治理效果评价。县级安全监管收到“头顶库”企业的书面报告后，及时组织有关单位或机构到现场进行综合治理效果评价，评价合格的报市级安全监管部门备案，不合格的责令企业限期完成治理。

3．市级部门定期检查。市级安全监管部门定期对辖区内“头顶库”综合治理情况进行督查检查，并在2017-2018年的每年11月将本地区“头顶库”综合治理的进展情况或总结报告书面报省安全监管局。

4．省级部门督查抽查。省安全监管局结合日常工作对“头顶库”重点治理地区和重点治理项目进行重点督查，并对各地“头顶库”综合治理完成情况进行抽查。

五、“头顶库”综合治理的工作要求

（一）加强领导，明确责任，强化措施。各地政府及有关部门和企业要进一步提高防范“头顶库”重特大事故重要性的认识，把提升“头顶库”本质安全水平，有效防范“头顶库”生产安全事故，保障人民群众生命财产安全作为一项重要任务来抓。要切实加强对“头顶库”综合治理工作的组织领导，按照“政府引导、社会支持、企业负责”的原则，强化企业治理主体责任和地方政府监管责任的落实。要研究制定相关政策，鼓励、督促企业特别是停产停建企业采取有效治理方式对“头顶库”进行治理；要充分发挥、整合社会各方面力量，为“头顶库”治理提供设计、咨询、服务等技术管理支撑服务；要创新安全监管方式，建立本地区“头顶库”数字化档案和“头顶库”应急救援联防联动机制，严防溃坝等事故发生。

（二）突出重点，制定方案，分类推进。各地要在进一步摸清“头顶库”底数的基础上，以病库和坝下居民、学校、厂矿及重要设施多的“头顶库”为重点，组织尾矿库设计单位根据尾矿库坝高、库容量、服务年限和下游居民数量或重要设施等情况进行风险评估论证，研究制定具体的治理措施和计划，编制针对性、科学性和可操作性的“头顶库”综合治理方案，分步实施，有序推进。“头顶库”中的病库，要在尽快完成隐患治理、达到正常库标准的同时，积极采取升级改造、尾矿综合利用、闭库及销库等其他方式完成“头顶库”综合治理工作。

（三）强化监管，加强督导，严格验收。各地要强化对“头顶库”的安全监管，督促企业切实落实安全生产主体责任和防汛安全责任，加强“头顶库”的日常检查、隐患排查以及汛期值守巡查，有效防范和及时化解各类风险；对安全责任不落实、现场运行不满足设计要求等企业，依法严格惩处。要加大对“头顶库”综合治理工作的监督检查力度，选树典型，推广经验，及时研究和解决工作中遇到的问题。要加大宣传教育工作力度，取得公众特别是“头顶库”下游居民对“头顶库”综合治理工作的理解和支持。要指导尾矿库企业认真做好“头顶库”综合治理验收工作，督促县级安全监管部门做好“头顶库”综合治理效果评价工作，确保2018年底前全面完成综合治理任务。

（四）严格准入，强基固本，源头管控。各地要强化源头管理，严把尾矿库建设项目立项、用地、环保等准入关，特别是各级安全监管部门要按照国家法律、法规、标准规定的要求，严格开展尾矿库建设项目安全设施设计审查和安全生产许可管理等工作。对于拟建初期坝址下游存在居民或重要设施的尾矿库，须由尾矿库设计单位通过溃坝模拟分析等手段，确定溃坝对下游的影响范围和影响程度，提出居民搬迁方案或重要设施的保护措施，否则不得批复同意开工建设；对没有按照设计要求完成下游居民搬迁或重要设施保护的尾矿库，不得发放安全生产许可证，严防新的“头顶库”和新的病库产生。