就近城镇化与县域法治文化建设

2014年政府工作报告提出，今后一个时期，要着重解决好现有“三个1亿人”问题，其中包括“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”。实践中，中西部地区的新型城镇化更多地表现为以县域为主的就近城镇化。县域就近城镇化在深刻改变县域经济社会的同时，将不可避免地改变基于传统农业社会的县域文化形态及人们的思维方式和价值取向。在就近城镇化过程中加强县域法治文化建设，以法治思维推进县域就近城镇化并确立公平正义的县域文化价值取向，对于中西部地区新型城镇化和县域经济社会持续稳定发展具有重要的现实意义。

以法治思维推进县域就近城镇化

县域就近城镇化具有独特的内涵和特征，具体体现为：它是“四化同步”协调互动的城镇化；是“望得见山，看得见水，记得住乡愁”，以建设“美丽中国”“绿色中国”为目标的城镇化；是以城市群为主体形态，促进区域均衡和大中小城市与城镇协调发展的城镇化；是以促进人的全面发展为宗旨，有序推进农业人口市民化和增加城镇公共服务供给的城镇化。这些内涵和特征表明，以县域就近城镇化为主的新型城镇化是“法治城镇化”和“人的城镇化”，必须以法治思维提升县域城镇化规划的严肃性、科学性、权威性和连续性。

随着越来越多外出务工人员返乡创业，中西部地区迎来了返乡创业潮。在一些传统的劳务输出大县，返乡创业对国内生产总值的贡献率已超过50%，成为县域经济发展的重要引擎和新型城镇化的重要推动力。返乡创业者天然地带着强烈的乡土意识和浓厚感情，更加关注和看重县域经济社会发展的环境和前景。县域就近城镇化应确立法治思维，提升规划编制的科学化和民主化水平。加强规划实施的全过程监管监控，坚持“一张蓝图干到底”，防止换一届领导改一次规划，同时强化建筑设计、施工、监理和装修装饰等的全流程质量管控，从而确保县域就近城镇化能够遵循新型城镇化的发展规律，走中国特色新型城镇化道路。

以法治方式创新县域社会治理

就近城镇化促进县域由传统农业社会向现代化社会转变。过去30多年的城镇化进程，使我国的城市数量从1978年的193个增加到了2013年的658个，建制镇数量从1978年的2173个增加到了2013年的20113个。新增城市和建制镇大量出现，加快了非农产业和农村人口向城镇集聚的进程，显著改变了县域城镇布局和人口分布，同时使城镇生产生活方式和城镇文明不断向农村扩散，促进了县域由传统农业社会向现代化社会的转变。与此相适应，县域社会治理方式也应由传统农业社会依靠“熟人社会”的宗法治理，转变为现代化社会以法治思维调整和规范各类社会关系，加强县域法治文化建设因此显得比以往任何时候都更加必要和紧迫。

以法治方式推进适应县域就近城镇化的社会治理模式的转变。县域就近城镇化的主体是人，不同的人在城镇化进程中有着各自不同的利益诉求，不同的个体之间、不同的群体之间、不同的个体和群体与公共利益之间可能会存在冲突。县域就近城镇化在化解各类矛盾和困境时，应坚持贯彻法治思维和法治方式，致力提升城镇化的内涵和质量，最终实现法治化治理。应依法加快政府职能转变，建立政府主导、市场引导和民众自由选择相结合的多元参与动力机制，实现治理方式由主要依靠政治和行政力量向主要依靠法治建设、法治思维和法治途径的转变。

建立完善创新县域社会治理的法治保障机制。构建县域就近城镇化进程中多元参与的动力机制，首先要加快转变政府职能，建设服务型政府，充分调动和利用返乡创业队伍中积累的资金、技术和管理资源，让市场自由发挥在资源配置中的决定性作用。构建公民参与城镇规划、建设、发展和社会治理的制度机制，通过鼓励和支持各类社会组织发展，形成政府主导、公众参与、社会监督的县域社会治理格局。以法治方式创新县域社会治理，应完善与县域就近城镇化相关的法律法规，为推进户籍制度、土地制度、城镇行政管理体制改革，构建适应县域就近城镇化要求的利益协调和监管体制，为返乡创业及就近转移农民工提供基本公共服务等，提供切实的法制保障。

在就近城镇化进程中同步推进县域法治文化建设

新型城镇化的目的是促进经济转型升级和社会和谐进步，让全体居民共享现代化建设成果。为此，在县域就近城镇化进程中，应同步推进县域法治文化建设，通过积极培育县域法治文化，克服传统农业社会以“人情面子”和关系亲疏为判断标准的“熟人文化”，树立法治的理念和法律的权威，营造公平规范的经营环境、依法经营的诚信环境、和谐稳定的社会环境，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责。

以法治政府建设促进县域法治文化建设。法治政府建设是法治文化建设的重中之重，县域就近城镇化必须高度重视政府决策的法治化，确保城镇化规划的科学化、民主化和规范化。要通过机构改革和政府职能转变进一步提高政府效能，依法确保政府行为的公开性、公正性和公平性，为县域就近城镇化和县域经济社会发展创造良好的有着稳定预期的法治环境。

在就近城镇化进程中同步规划县域法治文化建设。县域法治文化建设的根本目的，在于教育引导干部群众普遍养成崇尚法治权威、依法办事的习惯，真正使法治成为自觉意识和主动追求。在县域就近城镇化进程中，要将法治文化作为县域公益文化事业的重要组成部分，通过制定各类法治文化建设规划和实施方案，为县域法治文化建设提供服务阵地。要深入挖掘和提炼县域法治文化资源，使县域法治文化与县域特色文化相融合，并通过文艺活动、漫画板报等将法治理念、法治精神和法律条文转化成城乡居民喜闻乐见的形式，使法治文化理念更加深入人心。

建立县域法治文化建设长效机制，形成县域法治文化网络。在加快转变政府职能的同时改革和理顺县域法治文化建设体制，将县域各级各部门作为县域法治文化建设的主体，将县域法治文化建设纳入经济社会发展总体规划和重点工程，做到法治文化建设与经济建设、政治建设、社会建设和生态文明建设一同部署、一同实施、一同考核。县域法治文化建设是改善县域经济社会发展环境、提升县域整体竞争力的关键因素，要通过法治文化建设更好地服务于县域经济社会全面发展，将县域法治文化建设的影响力有效转化为现实生产力，为县域法治文化建设注入可持续发展的动力。 （杨姝 作者单位：重庆市中国特色社会主义理论体系研究中心）