对《若干意见》的认识和解读(上)
7月2日，李克强总理主持召开国务院常务会议，确定旅游业改革发展的政策措施。8月9日，国务院正式发布《关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发【2014】31号)(以下简称《若干意见》)全文，这是继2009年国发41号文《关于加快发展旅游业的意见》和2013年《国民旅游休闲纲要》、《中华人民共和国旅游法》之后，国家层面出台的又一个促进旅游业发展的纲领性文件。未来贯彻落实这份文件，将成为全国旅游行业的一项重要任务。本文就此谈点认识和思考。
一、以《若干意见》为契机，推动旅游业发展迈上新的台阶
(一)关于《若干意见》的背景一是从改革是下一阶段推动旅游业发展主要动力的角度认识文件。2013年党的十八届三中全会标志着我国进入了全面改革的新阶段。从这个意义上讲，各行各业都有贯彻落实三中全会决定的要求，旅游业也不例外。旅游业是市场化水平和开放度较高的产业，也是在改革开放中快速成长发展起来的产业。总体上讲，过去旅游业主要是通过相对粗放、外延式增长的方式实现了旅游业规模的迅速扩大。但需要注意的是，经过30多年的发展，旅游业发展的格局发生了深刻的变化，面对这些问题，不能再简单延续过去的发展模式，而是需要用改革创新的方式加以解决。第一，旅游大众化、普及化使得改革创新成为旅游业发展的客观要求。目前，我国居民年均出游达到2.5次，正如《若干意见》所说，“旅游已成为我国城乡居民日常生活的重要组成部分”。这意味着旅游业必须改革创新，才能满足旅游经验日益丰富的游客更为“挑剔”的选择。第二，旅游业的竞争使得改革创新成为一种必然选择。当前中国旅游企业的竞争前所未有的激烈，既有线上线下旅游企业的竞争，也有国际国内旅游企业的竞争，还有老牌旅游企业和新进入旅游业的企业之间的竞争。除了旅游企业的竞争之外，旅游目的地竞争也变得空前激烈，特别是随着散客时代的到来，旅游目的地必须采取强有力的改革措施才能在旅游市场中占据更大的份额。第三，旅游业同国家和区域发展战略的紧密结合使得改革创新成为旅游业发展的一种迫切需要。由于认识到旅游业对“五位一体”总布局的独特作用，国家和地方党委政府对旅游业的重视程度都达到一个前所未有的高度。全国31个省区市均提出要把旅游业打造为支柱产业，其中24个提出要建设战略性支柱产业。为统筹旅游业发展，北京、海南、云南、江西、广西、西藏还成立了省级旅游发展委员会。面对这样的情况，需要全国旅游行业从国家和区域整体发展的战略出发，结合各地的实际，坚定不移地推进改革。虽然《若干意见》只是在第二部分“增强旅游发展动力”中集中阐述了旅游业改革开放的有关内容，但要贯彻落实好《若干意见》，必须将改革的精神贯穿始终，才能实现旅游业持续健康的发展。
二是从扩大旅游消费是下一阶段发展旅游业主要切入点的角度认识文件。内需不足，特别是消费不足是制约当前中国经济持续健康发展的重要瓶颈。正因为如此，近年来的国务院政府工作报告，基本都是从扩大消费的角度对旅游业发展提出要求。比如，2014年的政府工作报告提的就是“要扩大服务消费，支持社会力量兴办各类服务机构，重点发展养老、健康、旅游、文化等服务，落实带薪休假制度。”今年以来，我国出口形势比较严峻，但用大规模投资刺激经济增长的方式很难持续，因此国家必然会更加重视“微刺激”，而将目光更多放到经济发展“三驾马车”之一的消费上来。之前，国务院已经出台的发展文化产业、养老服务业的文件，其很大用意就是在于扩大消费。旅游消费是综合消费、最终消费、多层次消费和可持续消费，在扩大内需，特别是扩大消费需求中发挥着不可替代的重要作用。因此，在当前的经济形势下，出台这样一个文件，目的之一就是要尽可能将旅游业对消费拉动的作用更好地释放出来。所以，此次《若干意见》中的旅游业“发展”，不是一般意义上的“发展”，而是以扩大旅游消费为切入点，进而促进旅游业“转型升级、提质增效”的“发展”。此次《若干意见》的第三、四部分“拓展旅游发展空间”、“优化旅游发展环境”其实都是从不同角度提出的扩大旅游消费，促进旅游业发展的措施。
(二)关于《若干意见》的主要特点
与2009年的国发41号文《关于加快发展旅游业的意见》相比，此次的《若干意见》有如下几个特点：
一是更加强调重点突出。国发41号文件出台距离2001年国发9号文《关于进一步加快旅游业发展的通知》有9年的时间，因此文件涉及旅游业发展的方方面面，体现了很强的综合性、全面性。《若干意见》距离国发41号文件只有不到5年的时间，特别是之前又陆续出台了《国民旅游休闲纲要》和《旅游法》，因此通过发文件的方式简单重申国家对旅游业的重视既不可行，也不必要。因此，《若干意见》必然不会追求面面俱到，而是会适应当前国家经济社会发展以及旅游业发展的形势与需要，着眼于重点解决当前旅游业发展中的突出矛盾和问题。比如，针对当前社会各界反映强烈的景区门票价格问题，在一共二十条的《若干意见》中，就专门列出一条阐述“规范景区门票价格”。再比如，针对老年人和青少年这两类潜力很大的旅游群体，《若干意见》分别用了两条“大力发展老年旅游”和“积极开展研学旅行”予以详细部署。因此，从这个意义上说，不能认为《若干意见》是对国发41号文件的取代，而是要在贯彻落实《若干意见》的同时，继续贯彻落实好国发41号文件。比如，国发41号文件提出的支持各地开展旅游综合改革和专项改革试点、鼓励有条件的地方探索旅游资源一体化管理等一系列任务和要求仍然需要继续落实。
二是更加注重深化要求。国发41号文件中提出了很多方向性的要求和目标，对此《若干意见》做了进一步的深化。比如，国发41号文件在指导思想里提出要“深入贯彻落实科学发展观”，在《若干意见》中就开宗明义地提出了“树立科学旅游观”。此外，国发41号文件中提出的一些任务在《若干意见》中被大大地扩展了，比如国发41号文件用了一条阐述“优化旅游消费环境”，《若干意见》则将优化环境单独作为一个部分，用了四条予以论述。再比如，国发41号文件用“推动旅游产品多样化发展”、“培育新的旅游消费热点”一一点到了各类旅游产品，在《若干意见》中则是通过集中论述“大力发展乡村旅游”、“积极发展休闲度假旅游”等对发展重点旅游产品予以深化。
三是更加细化具体措施。由于国发41号文件、《国民旅游休闲纲要》、《旅游法》对发展旅游业的一系列问题都有相关要求，因此《若干意见》侧重于对一些具体措施进行细化。比如，在净化旅游市场秩序问题上，《若干意见》就明确提出了“完善相关企业和从业人员诚信记录”、“建立严重违法企业黑名单制度”这样的措施。再比如，对国发41号文件提出的“旅游标识系统基本完善”的要求，《若干意见》则明确了“将通往旅游区的标志纳入道路交通标志范围”这样具体的措施。因此，下一步贯彻落实《若干意见》除了要从思路和精神上予以把握之外，还必须强化执行力，把其中提到的具体措施不折不扣地执行好。
(三)关于《若干意见》的主要思路
与国发41号文件提出了全面的发展指标不同，《若干意见》不再设定发展的数量指标，而是重点强调了旅游消费、年人均出游人次等质量性指标。这实际上表明了下一阶段旅游业发展的重点将是在提高旅游业发展质量上下功夫。在总体发展思想上，《若干意见》首次提出了“树立科学旅游观”，并从“创新发展理念”和“加快转变发展方式”两个方面予以说明，可以说这就是下一阶段旅游业发展的思想总纲。具体到如何“树立科学的旅游观”，笔者认为，就是要以改革为引领，以转变发展方式为方向，围绕“两大战略目标”，促进旅游业的提质增效、转型升级。
一是关于以改革为引领。首先，《若干意见》提出的深化改革，强调了“依法兴旅”。2013年实施的《旅游法》包括了建立健全旅游综合协调机制、旅游市场联合执法监管机制、旅游投诉统一受理机制和旅游安全综合管理机制;建立完善旅游公共服务体系、旅游规划编制和评价体系、旅游产业发展促进体系、旅游安全救助体系;确立旅游安全风险提示制度、高风险旅游保障制度、旅游景区价格和流量管理制度、城乡居民经营旅游业务管理制度等一系列要求。贯彻落实《旅游法》的过程，同时也是旅游业深化改革的过程。其次，深化改革的重点是处理好政府与市场的关系。正如十八届三中全会决定所提出的，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。旅游业既有产业属性，又有事业属性，因此在深化旅游改革过程中既不能片面地强调市场作用，也不能政府包揽一切。更为重要的是，由于建设和提升旅游目的地是旅游业发展的重要基点，因此在深化改革中，更需要将各类旅游目的地政府和市场的力量有机整合起来。再次，《若干意见》在深化改革方面，还对参与旅游业发展的三方都提出了要求，即政府侧重于依法监管、企业需要守法经营、游客则应该文明旅游，而这也应该成为旅游业改革各方努力的方向。
二是关于加快转变发展方式。国发41号文件尽管在指导思想上提出了“转变发展方式”，但是没有明确说明如何转，往哪里转。《若干意见》则突出强调了“转变发展方式”在未来旅游业发展中的重要地位，同时从三个方面进行了比较系统的阐述。具体而言，第一，提出要在旅游产品上同时注重观光旅游和度假旅游产品，既要满足大众化的一般性旅游需求，又要满足小众的更为细分化的旅游需求，既要发展相对低端的旅游产品，又要发展中高端的旅游产品，总之，是要让各种旅游需求都得到满足，进而更好地扩大旅游消费。第二，针对目前旅游开发中依然存在的粗放、粗糙甚至粗鄙等问题，强调要向集约型转变，要在开发中将业态与生态、文态结合起来，打造更多既能满足当下旅游需求，又能可持续发展的旅游精品。第三，明确提出了优质服务的要求，并提出了“实现标准化服务和个性化服务有机统一”的方向。这意味着，在未来很长一段时期，旅游业还需要继续推行标准化服务，以便从整体上提高旅游业的服务水平;同时为了更好地满足游客的服务需要，旅游业还需要提供更多个性化的服务，以此来推动旅游服务水平的进一步提高。
三是关于旅游业发展的目标与方向。需要指出的是，国发41号文件提出的把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业“两大战略目标”是旅游业长期发展的目标，因此应该毫不动摇地予以坚持。同样贯彻落实《若干意见》也需要继续围绕这一目标促进改革和发展，为了深化这一目标，《若干意见》提出的“以提质增效、转型发展为主线”，可以理解为当下对“两大战略目标”的深化。此外《若干意见》在“创新发展理念”部分，用了“两个坚持”，对这两大战略目标做出了更为具体的要求，这也是全国旅游行业在工作中需要认真把握的问题。具体来说，第一，用“坚持融合发展”作为把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业的具体化。《若干意见》从国家战略层面提出了将旅游业发展与新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化结合起来，其中的农业现代化体现的是旅游业与一产的融合，新型工业化体现的是旅游业与二产的融合，信息化体现的是旅游业与三产的融合，城镇化则是当下旅游业融合发展需要特别关注的新问题。总之，国家层面旨在通过“一业促四化”，把旅游业做大做强，从而既实现把旅游业培育成战略性支柱产业的目标，又更好地发挥旅游业的综合效益。第二，用“坚持以人为本，积极营造良好的旅游环境”等内容作为把旅游业培育成人民群众更加满意的现代服务业的具体化。特别是《若干意见》用了很形象的“让广大游客游得放心、游得舒心、游得开心，在旅游过程中发现美、享受美、传播美”体现了人民群众更加满意的要求。可以说如果我们发展旅游业实现了这“三心”、“三美”，就能真正做到人民群众更加满意。
二、通过改革开放，进一步增强旅游业发展的动力
开宗明义，《若干意见》把改革开放作为了头号任务。具体提出了三条措施。
一是深化旅游改革。从旅游业发展的各个层面看都有体制机制创新的问题。《若干意见》对一些重点环节的体制机制创新做出了部署。其一，是从政府角度，强调要转变职能。总体来看，旅游部门行政审批权很少，国家旅游局是国务院各部门中审批权最少的部门，到2014年，国家旅游局将只保留3项行政审批事项。在政府职能转变和旅游业发展对旅游部门要求越来越高的大背景下，行政审批事项的取消和下放并不意味着旅游部门无所作为，而是要求旅游部门适应新的形势，转变工作思路，创新工作方式，从过去的重审批轻监管向重事中事后监管转变;从过去的以行政管理为主向管理与服务并重转变。未来旅游部门应该以转变职能为契机，积极探索市场经济条件下推动旅游业发展的工作抓手，以此推动自身的改革与发展。其二，是从市场主体角度，强调要鼓励旅游企业做大做强。一方面是要打破各种投资壁垒和区域壁垒，营造一个公平竞争的市场环境，通过优胜劣汰，使市场认可的旅游企业脱颖而出。另一方面是要鼓励和支持旅游企业做深、做广。“做深”就是要在专业化上着力;“做广”是鼓励优势旅游企业跨界融合，更大限度地整合和提升旅游企业吃住行游购娱等各环节的资源，最终形成一批竞争力强的旅游企业民族品牌。其三，是从中介组织角度，强调要切实发挥各类旅游行业协会的作用，使其成为政府和企业之外，促进旅游业发展的重要力量。其四，是强调要完善主要配套制度，包括旅游景区管理方面的制度，旅游统计方面的制度。此外，国家公园体制建设是党的十八届三中全会决定提出的重大改革任务，目前尽管与国家公园相关的自然与文化遗产地的管理权限分散在各个部门，但是对旅游业发展来说，未来如何在保护的前提下实现国家公园的有效利用将是一个重大的问题。
二是区域旅游一体化。旅游资源的整体性和区域管理的分割性要求推进区域旅游的一体化发展，而这同时也是旅游业对内对外开放的要求。其一，是国内的区域旅游合作。目前国内各种类型的旅游区域合作虽然很多，但不少都是“花架子”，下一步需要在务实高效、互惠互利上下功夫。其二，是国际的区域旅游合作，重点是我国与周边国家的区域旅游合作，未来需要按照十八届三中全会的要求，积极探索沿边地区旅游开放的特殊方式和政策，特别要探索跨境旅游合作的模式和机制，使旅游业在睦邻、安邻、富邻中发挥独特作用。
三是发展入境旅游。旅游业的市场开放包括入境和出境两个层面。相对于当下火爆的出境旅游市场，入境旅游业却显得颇为低迷，2013年，入境游客1.29亿人次，比上年下降了2.5%;2014年上半年，入境游客6231万人次，同比下降了2.8%。入境旅游实际上体现为境外游客在中国的旅游消费，因此发展入境旅游需要引起各方的高度重视。具体措施有二，其一是加大对外旅游宣传推广力度，创新旅游宣传推广方式。未来应该从国家层面建立完善旅游宣传推广体系，从横向上需要充分整合旅游、外宣、文化等部门的对外宣传力量;从纵向上需要充分整合国家、省、市以及主要旅游企业的市场推广力量。此外，《若干意见》还提出了旅游宣传促销专业化、市场化的方向，其根本目的在于使旅游宣传促销符合市场的规律、符合市场的要求，让宣传促销行为能有效地转化为实实在在的市场份额增长。其二是完善旅游签证政策。即在国家外交的总体考虑下，结合入境旅游业发展的实际需要，有针对性地出台外国人入境过境旅游签证、旅游团入境免签以及邮轮游艇出入境政策等。