完善制度构建确保精准扶贫

——访中国农业大学人文与发展学院院长李小云

　　为了解决“年年贫困年年扶，年年扶贫年年贫”的尴尬，许多地方都在探索精准扶贫的模式。6月28日—6月29日，由中国农业大学人文与发展学院主办的第六届中国农村发展研究博士生论坛举行，贫困问题备受关注。精准扶贫的困难在哪里？如何实施？

　　中国经济时报记者就此专访了中国农业大学人文与发展学院院长、国务院扶贫领导小组专家委员会委员李小云。

　　 绝对贫困人口扶持力度不够

　　中国经济时报：长期以来，绝对贫困人口的问题一直存在着。你怎么看这一问题？

　　李小云：产生贫困的原因有两个。第一个是市场机制。跟过去相比，所有人都受益于改革开放的过程，穷人的生活也有了很大改善。但是在市场经济条件下，有些人的生活改善程度远远落后于其他群体。这是由其自身教育、家庭劳动力、身体健康、有没有社会关系等各种经济和社会原因造成的。同时，这些人抵御风险的能力很差。

　　第二个是我们整体的社会保障制度还不健全。近年来，社会保障体系已经做出了很大调整，但是不可能把遗留的问题都解决，整体的社会保障水平还比较低。对一些穷人的保障水平，不足以帮助他们越过贫困陷阱，比如一场大病，由于报销比例限制，很可能再次掉进贫困陷阱。有些人可以通过自己的努力挣钱去解，但是总体上来说，农村很多人，一得大病，生活就完了。

　　 找不着穷人是谁

　　中国经济时报：既然存在绝对贫困人口，那为什么会“找不着穷人是谁”呢？

　　李小云：对于贫困的标准，按照国家2300元的扶贫标准和全国收入统计上的百分比确定。打个比方，假如统计上算出来的比例是10％，一个村子里，就按照农村10％的人口选出人来。在统计上，我们只做抽样调查。但统计的抽样调查是做统计用的，不是做贫困确认。到底有多少穷人、谁是穷人，不是按照人头数出来的，而是按照比例“制造”出来的。

　　如果要精准测量，就需要监督和计量农村每个家庭的收入结构。贫困的确认，需要普查，而普查的成本太大了。与此同时，穷人不是一辈子都是穷人。对每个人的监测，每年都需要做，才能形成进退机制。但是这需要很多的经济投入、很高的监督成本、极其发达的信息系统以及很高的诚信环境。

　　 制度安排不当致使扶贫资源出现偏离

　　中国经济时报：宏观层面很难准确地找到穷人是谁，那微观层面上可以做到吗？

　　李小云：宏观上找不着穷人，微观上则很简单。到一个村子里面，谁最穷？老百姓肯定都知道。要知道穷人是谁，按照精准扶贫的要求，不需要人人建档、监督等，也不需要很高的成本。

　　严格意义上讲，扶贫资源的核心问题是，制度安排不当所造成的资源偏离。有的项目是上面制定好，下面不需要，需求不对接。项目一旦经过发改委、扶贫办等部门定了，谁也不敢轻易创新。一旦被审计出来，就会变成挪用了。所以，唯一能做的事情，就是下沉到村一级，因为他们最清楚扶贫资源该给谁。

　　但是，在现行的乡村治理结构之下，国家提供的资源，在乡村变成了乡村精英寻求其合法性的工具。对于外部来的保护性资源，村委会存在两种不合理方法处理：一是给亲戚朋友留下一部分，同时也给穷人，这削弱了本已很少的扶贫资源的覆盖面和覆盖强度。二是通过轮流的方式享受外部资源，这也削弱了外部资源的效果和初衷。

　 　精准扶贫需要构建两方面制度

　　中国经济时报：精准扶贫的实施存在这些难题。在你看来，如何才能解决这些难题？

　　李小云：精准扶贫能够落实的核心，在于两个方面的制度构建：一是扶贫资源分权的管理体系，另一个是乡村治理结构。

　　中国扶贫资源管理的最大障碍，不在于政府，也不在于老百姓不会使用，而是在于以乡村精英为主的利益权力结构。它隔断了政府和农民之间的联系。一方面，它以政府代言人的身份通过跟农民讨价还价，建立自己的权威，获取自己的利益。另一方面，它以农民代言人的身份与政府讨价还价，创造自己的空间和权力、利益。它产生两个空间，经营两个空间，是两个主体的代言人，在这两个空间里面获利。

　　如果扶贫资源永远掌握在从中央到地方的部门体系手里，容易产生大量的利益寻租。要让扶贫资源的使用、监督和受益，和它的经营主体分离，就需要有大量的社会组织，让社会组织在村委会的领导下，直接与农民沟通。这个制度创新非常重要。（郭锦辉）