《推动婴幼儿配方乳粉企业兼并重组工作方案》解读
中国经济网北京6月18日讯 近日，国办转发了《推动婴幼儿配方乳粉企业兼并重组工作方案》（国办发〔2014〕28号），记者就此采访了工业和信息化部党组成员、总工程师朱宏任。
一、去年5月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究部署进一步加强婴幼儿配方乳粉质量安全工作，在此次会议后，工业和信息化部做了哪些部署和工作？
答：2013年5月以来，按照国务院常务会议要求，工业和信息化部作为婴幼儿配方乳粉行业主管部门，围绕标本兼治及长效机制建设，加强婴幼儿配方乳粉质量安全工作，以组织实施行业规划、产业政策、行业标准为抓手，加强行业规范管理，推动婴幼儿配方乳粉行业质量安全水平提升。主要做了以下工作：一是组织实施“双提”行动。印发《提高乳粉质量水平，提振社会消费信心行动方案》，组织开展婴幼儿配方乳粉企业质量安全专项检查，进一步规范婴幼儿配方乳粉行业投资行为，推进产业结构调整，深化行业质量品牌建设工作，提振消费者对国产婴幼儿配方乳粉的信心。二是加强保障能力建设。大力推动企业技术改造，将企业产品质量检测、质量安全追溯体系建设等配套硬件条件的改善作为乳制品企业技术改造的重点，引导企业自主加大投入，在工业技术改造资金安排上给予资金支持。三是开展追溯体系建设试点工作。选择伊利、蒙牛、完达山、三元、明一、辉山等6家婴幼儿配方乳粉生产企业试点，运用物联网技术建立食品质量安全信息追溯体系，开通食品工业企业质量安全追溯平台，实现了消费者随机随时查询。四是推进诚信体系建设。推动企业诚信管理体系对标达标，组织编写了《乳制品行业诚信管理体系标准实施指南》，召开了婴幼儿配方乳粉生产企业诚信管理体系建设启动会，举办了婴幼儿配方乳粉生产企业专题培训班。目前，所有婴幼儿配方乳粉生产企业全部建立了诚信管理体系并通过了评价。五是加强宣传引导。在2013年全国食品安全宣传周工业和信息化部主题活动日期间，组织120余家婴幼儿配方乳粉企业开展了公众开放日活动并向社会作出质量安全承诺。联合中央电视台制作了《中国政策论坛--婴幼儿配方乳粉专题访谈》节目，解读国家出台的政策措施，帮助消费者解疑答惑。
二、《推动婴幼儿配方乳粉企业兼并重组工作方案》的制定和发布，受到婴幼儿配方乳粉生产企业、新闻媒体和社会各界的广泛关注，请介绍一下方案出台的背景和意义。
答：近年来，在党中央、国务院的正确领导和社会各界的关心支持下，我国婴幼儿配方乳粉行业面貌发生了较大改变，淘汰了一批奶源无保障、生产技术落后的企业，婴幼儿配方乳粉产业结构得到了改善，质量安全总体水平不断提升，产业整体发展稳定向好。截止2013年底，全国婴幼儿配方乳粉生产企业由2010年的180家减少到128家（从组织结构看，103家独立企业和25家分公司；从所有制结构看，103家内资企业和25家外资企业；从区域结构看，分布于25个省、区、市），产品品牌由650个减少到500余个（国产品牌销售区域主要集中在二、三线城市及以下，一线城市市场份额约25%），年产量从55万吨增加到60万吨（内资企业前10家产量占45%）。但产业集中度低、自主品牌竞争力弱、高端市场有效供给不足、消费者对国内品牌信心不足等问题依然突出，影响产品质量安全的因素仍然存在。其中产业集中度低，规范化、规模化、现代化水平还不能适应质量安全保障新要求和国际竞争日趋激烈的新形势，已成为解决质量安全和制约产业发展的主要问题，必须大力推动企业兼并重组，优化产业结构，发展自主品牌，增加有效供给，提升质量效益，提振消费信心。
为进一步贯彻党的十八大和十八届二中、三中全会精神，更好地落实国务院进一步加强婴幼儿配方乳粉质量安全工作部署，贯彻《国务院关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》（国发[2014]14号），提升婴幼儿配方乳粉质量安全总体水平，促进婴幼儿配方乳粉产业健康发展，我部在广泛征求行业协会、企业和部分消费者意见的基础上，会同发展改革委、财政部、食品药品监管总局等相关部门组织制定了《推动婴幼儿配方乳粉企业兼并重组工作方案》（下称《工作方案》）。
制定和实施《工作方案》，引导和支持婴幼儿配方乳粉企业开展兼并重组，对优化产业结构，提高产业规范化、规模化、现代化水平，提高发展质量与效益具有重要意义。通过开展兼并重组，有利于形成一批具有行业引领能力和国际竞争力的大型婴幼儿配方乳粉企业集团，提高行业集中度，提升国产婴幼儿配方乳粉的安全保障能力和市场竞争力；有助于促进现有资源的优化配置，形成由优强企业引领产业发展的新格局，增强行业发展的协调和自律能力。
三、兼并重组的范围和条件是如何确定的？
答：关于兼并重组范围的确定，主要考虑到婴幼儿配方乳粉行业的重要性，以及其消费群体和生产经营条件的特殊性，将兼并重组范围限定为“在我国境内依法取得婴幼儿配方乳粉生产资质的乳制品企业”。对没有按期依法取得生产资质的企业，经限期停产整改后仍不符合要求的，不得列入兼并重组范围。
关于兼并重组主体的资格，强调主要从奶源保障、质量控制、资本实力等方面综合考虑。一是从保障质量安全角度，以生鲜乳为主要原料生产婴幼儿配方乳粉，且所用奶源全部来自企业自建自控奶源基地。二是婴幼儿配方乳粉企业生产工艺先进，严格实施危害分析与关键控制点体系、良好生产规范，产品质量安全可靠。三是企业资产质量良好，负债结构合理，盈利能力较强。
四、《工作方案》中工作目标和基本原则是如何确定的？
答：关于工作目标，制定的主旨在于两个方面：一是要按照新型工业化的要求，推动婴幼儿配方乳粉企业规范化、规模化、现代化发展，提高质量安全保障水平；二是充分发挥市场机制作用，引导生产要素向优势企业和重点区域集中，加快形成具有较强国际竞争力的大型婴幼儿配方乳粉企业集团，进一步优化产业结构。依据行业发展实际，《工作方案》提出了分阶段的目标：到2015年，争取形成10家左右年销售收入超过20亿元的大型婴幼儿配方乳粉企业集团，前10家国产品牌企业的行业集中度达到65%；到2018年，争取形成3-5家年销售收入超过50亿元的大型婴幼儿配方乳粉企业集团，前10家国产品牌企业的行业集中度超过80%。
关于基本原则，依据国发〔2014〕14号文，结合婴幼儿配方乳粉行业现行产业政策和质量安全管理的相关规定，提出“坚持市场运作、依法依规；坚持企业主导、政府引导；坚持统筹协调、分类指导；坚持综合施策、确保稳定”四项原则。具体来说：一是要遵循市场经济规则，发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进企业公平竞争和优胜劣汰；同时要规范政府行政行为，依法实施行业准入、强化日常监管，完善统一开放、竞争有序的市场体系。二是要有效调动企业积极性，尊重企业自主决策，由企业自愿参与兼并重组；发挥政府引导和促进作用，完善企业兼并重组服务管理体系，取消限制企业兼并重组和增加企业兼并重组负担的不合理规定，营造有利于企业兼并重组的政策环境。三是强化规划政策导向，突出质量安全保障，发挥区域资源优势，实施分类指导，推动形成结构合理的产业布局和规范有序的市场格局。四是完善和落实相关产业、财税、金融、土地等政策，妥善处理企业兼并重组中资产债务处置、职工安置等问题，依法维护各相关主体合法权益，确保社会和谐稳定。
五、《工作方案》确定了哪些工作重点和任务？
答：按照国发〔2014〕14号文对企业兼并重组工作的总体要求，从婴幼儿配方乳粉行业实际出发，《工作方案》确定的工作重点和任务包括“完善产业政策和准入标准”、“严格企业生产资质管理”、“采取多种方式推动企业兼并重组”、“规范企业兼并重组行为”、“支持兼并重组企业奶源基地建设”等五个方面。
完善产业政策和准入标准方面，主要有：修订完善《乳制品工业产业政策（2009年修订）》和《粉状婴幼儿配方食品良好生产规范（GB23790-2010）》，进一步严格婴幼儿配方乳粉行业准入标准、良好生产规范及生产许可条件，提高对婴幼儿配方乳粉奶源基地建设、生产加工布局、技术装备更新、环境条件控制、质量安全保障等方面要求。
企业生产资质管理方面，主要有：根据食品安全法实施条例、乳品质量安全监督管理条例和婴幼儿配方乳粉生产许可审查细则的规定，严格新开办婴幼儿配方乳粉生产企业资质审核和现有企业食品生产许可证到期换证审核，严格实施粉状婴幼儿配方食品良好生产规范，加强对企业持续保持许可条件、执行良好生产规范情况的监督检查。
推动企业兼并重组方面，主要有：鼓励符合资质条件的企业以资产和品牌为纽带，通过企业并购、协议转让、联合重组、控股参股等多种有效方式，开展婴幼儿配方乳粉企业兼并重组。充分发挥行业大型骨干企业的引领带动作用，鼓励开展跨地区、跨所有制兼并重组，实施强强联合、兼并改造中小型企业。引导具有品牌、技术、特色资源和管理优势的中小型企业，以并购、产业联盟等多种方式做优做强。推动有实力的企业走出去，参与全球资源整合与经营，提升国际化经营能力。
规范企业兼并重组行为方面，主要有：严格依照有关法律规定和政策，妥善处置企业兼并重组的债权债务关系，保护职工、债权人和投资人的合法利益。规范国有资产处置，防止国有资产流失。加强上市公司和非上市公司信息披露，严厉查处内幕交易等违法违规行为。完善并落实兼并重组企业职工安置政策，解决职工劳动关系和社会保险关系接续、拖欠职工工资等问题，促进下岗失业人员再就业，保障职工合法权益。加强反垄断和反不正当竞争执法，依法制止垄断行为，保护市场公平竞争。充分发挥社会中介机构法律咨询、资产评估、产权交易、独立审计、债权债务清算、再就业培训等服务作用，发挥行业协会等社会团体、工会组织在信息沟通、产业联盟培育、行业自律管理、企业与职工诉求反映等方面的作用，促进和谐稳定。
支持企业奶源基地建设方面，主要有：婴幼儿配方乳粉企业兼并重组后要加快配套奶源建设，大力发展企业自建牧场，确保企业生产所用奶源全部来自自建自控奶源基地。严格实施《奶牛标准化规模养殖生产技术规范（试行）》，加快奶牛场圈舍、挤奶厅和质量检测设施标准化改造。加快高产优质苜蓿示范基地建设，促进苜蓿基地与婴幼儿配方乳粉企业奶牛养殖基地相配套，提高奶牛养殖水平。促进上下游企业整合产业链，实现“奶源基地—生产加工—市场销售”一体化经营。
六、《工作方案》涉及哪些税收支持政策？
答：《工作方案》对落实国发[2014]14号文件中涉及的落实企业兼并重组税收支持政策予以了进一步明确与说明。具体来说，婴幼儿配方乳粉企业在兼并重组过程中，从事符合财政部、税务总局规定条件的重组业务所取得的收益或者资产评估增值，按规定享受企业所得税递延纳税待遇；涉及的契税、土地增值税和印花税按现行税收政策规定予以减征或征免。企业将全部或部分实物资产以及与其相关联的债权、债务和劳动力一并转让给其他单位和个人的，按现行税收政策规定不需征收营业税、增值税。
七、如何利用好金融和资本市场，支持婴幼儿配方乳粉企业开展兼并重组？
答：金融和资本市场在推动企业开展兼并重组中发挥着重要作用，确保融资渠道通畅是婴幼儿配方乳粉企业兼并重组工作顺利开展的重要保障。为此，《工作方案》提出鼓励婴幼儿配方乳粉企业利用资本市场开展兼并重组，鼓励企业探索运用新的融资工具筹集资金，拓宽兼并重组融资渠道，提高资本市场兼并重组效率。
加大金融支持力度方面，引导商业银行在风险可控的前提下积极稳妥开展并购贷款业务。银行业金融机构对兼并重组企业实行综合授信，改善对企业兼并重组的信贷服务。鼓励证券公司、资产管理公司、股权投资基金以及产业投资基金以多样化融资方式向企业提供金融支持。
发挥资本市场作用方面，对符合条件的企业可以通过发行股票、企业债券、非金融企业债务融资工具、可转换债等方式为兼并重组融资。允许符合条件的企业以发行优先股、定向发行可转换债券及其他金融创新方式作为兼并重组的支付手段。对上市公司发行股份实施兼并事项，不设发行数量下限，兼并非关联企业不再强制要求做出业绩承诺。非上市公司兼并重组，不实施全面要约收购制度。
八、企业兼并重组过程中涉及土地及职工安置问题，《工作方案》在这方面有何政策措施？
答：对于婴幼儿配方乳粉企业兼并重组涉及的土地和职工安置问题，《工作方案》提出了以下具体措施：
落实土地管理政策方面，婴幼儿配方乳粉企业兼并重组涉及的划拨土地符合划拨用地目录的，经有批准权的人民政府批准，可继续以划拨方式使用。涉及的原生产经营性划拨土地，经省级以上人民政府批准，可以作价出资（入股）方式处置，土地处置涉及的企业名单在同级工业和信息化部门网站向社会公示。企业兼并重组中涉及土地转让、改变用途的，国土资源、住房城乡建设部门在依法依规的前提下，加快办理相关用地和规划手续。政府土地储备机构有偿收回企业因兼并重组而退出的土地，按规定支付给企业的土地补偿费可以用于企业安置职工、偿还债务等支出。
企业职工安置方面，《工作方案》提出要严格依照有关法律法规和政策，妥善处置企业兼并重组的债权债务关系，保护职工、债权人和投资者的合法权益。完善并落实兼并重组职工安置政策，积极稳妥解决职工劳动关系和社会保险关系接续、拖欠职工工资等问题，促进下岗失业人员再就业，保障职工合法权益。充分发挥社会中介机构、再就业培训等服务作用，发挥行业协会等社会团体、工会组织在信息沟通、产业联盟培育、行业自律管理、企业与职工诉求反映等方面的作用，促进和谐稳定。
九、有媒体对政府在婴幼儿配方乳粉企业兼并重组中的作用提出质疑，认为政府干预过多。请问：您如何看待这一问题？
答：兼并重组的本质是企业市场竞争的需要，是市场规律作用的结果，在这个过程中，企业是行为主体，兼并重组实施过程是遵从市场规律实现资源优化配置、优势互补的过程，政府的作用在于创造公平公正的外部环境，通过完善政策和规则，为企业兼并重组提供公共服务，规范企业兼并重组行为，防范和解决企业兼并重组中出现的各种矛盾和问题。具体在《工作方案》上，我们提出要坚持市场运作、依法依规，企业主导、政府引导的原则，遵循市场经济规则，发挥市场在资源配置中的决定性作用，有效调动企业积极性，尊重企业自主决策，由企业自愿参与兼并重组，促进企业公平竞争和优胜劣汰。在强调体现企业主体作用，发挥市场机制作用的同时，规范政府行政行为，依法实施行业准入、强化日常监管，发挥政府引导和促进作用，完善企业兼并重组服务管理体系，取消限制企业兼并重组和增加企业负担的不合理规定，营造有利于企业兼并重组的政策环境。
十、《工作方案》下发后，工业和信息化部下一步工作重点是什么？
答：婴幼儿配方乳粉企业兼并重组是一项系统工程，要充分发挥企业兼并重组工作部际协调小组的作用，统筹协调婴幼儿配方乳粉企业兼并重组工作。下一步我们将组织各地工业和信息化部门、相关协会、企业认真贯彻落实《国务院办公厅关于转发工业和信息化部等部门推动婴幼儿配方乳粉企业兼并重组工作方案的通知》（国办发〔2014〕28号），及时组织乳制品行业学习和开展宣贯活动，加深理解，督促地方建立健全组织协调机制，加强对婴幼儿配方乳粉企业兼并重组工作的指导和服务，协调解决兼并重组工作中遇到的问题。指导黑龙江、陕西、广东、内蒙古等省份的工业和信息化主管部门会同相关部门，对辖区内婴幼儿配方乳粉生产布局和企业结构等情况进行调查摸底，并根据当地奶源条件和经济社会发展状况，统筹协调资源整合与兼并重组的关系，有序引导和支持企业兼并重组。