如何让立法工作赢在“草案”起跑线上？

四川在线消息(四川日报记者 蒋君芳) “立这部法规的法律依据是什么？”“为什么要立这部法规？主要针对和解决什么问题？”12月8日，伴随这些问题，成都市人大拉开了2015年立法大幕。

在当天的2015年立法计划项目论证会，相关政府部门提出了《成都市律师执业规范和保障条例》、《成都市轨道交通管理条例》等4个立法项目。4部法规在提请成都市人大常委会主任会议审议后，或将纳入明年市人大立法计划项目。

建设法治成都，必须发挥立法的引领和推动作用。在获得立法权以来的近30年里，成都合理运用手中的“立法权”推动经济社会发展。而在法治建设新时期，成都的立法工作又将在哪些地方进行突破？

69部现行有效地方法规

12月的第一天，成都市人大常委会办公厅召开新闻发布会，正式对外界公布了将于明年1月1日起正式实施的《成都市非机动车管理条例》。

1986年，《地方各级人民代表大会组织法》修改，赋予了成都市人大地方立法权。据统计，近30年来，成都市人大先后制定、修改、废止法规198件次，现行有效地方性法规共有69件。

不抵触、有特色、可操作——这三句话是成都立法的原则。“区别于国家层面立法的相对宏观性，地方性法规一定要有可以操作的东西。”成都市人大法制委员会相关负责人（以下简称“该负责人”）以《成都市环城生态区保护条例》为例介绍，为将环城生态区从蓝图搬到现实中，《条例》不但规定了其133.11平方公里的总用地面积，还将其明确分配到了相关的11个区（市）县。

法规一旦实施，就不会是束之高阁而不用的东西。去年12月，根据《成都市环城生态区保护条例》的相关细则，郫县法院依法判处盗伐环城生态区162株林木的某村民有期徒刑8个月、罚金1万元，并责令其补栽树木200株。这是成都首例破坏环城生态区林木的案件。

破题起草环节争议

经过近30年的积累，成都市的人大立法工作积累了较多经验，但在一些环节上，仍然有提升的空间。

一部法规的制定，草案起草是关键环节。我国很多地方性法规草案普遍采取的“谁执法、谁起草”模式，即由立法机关委托政府相关职能部门起草草案，这种模式存在很多争议。

据该负责人介绍，目前成都市人大主要负责立法工作的部门，工作人员比较少，也不能“一心一意”的扑在立法工作上，“很多行政事务也必须兼顾到。”

按照经验计算，每年成都市人大需要新立、修订的法规数量在七八部左右。未来几年的工作尤其不轻松。今年成都市人大常委会启动了对现行69部法规的清理工作。根据清理结果，有14件法规需要修正（小幅修改后继续施行）、20件法规需要修订（需重新制定或者系统修订）。“这么大的工作量，单靠我们自己很难完成。”该负责人如是说，为了解决这一问题，成都在几年前就开始尝试成立立法咨询委员会，聘请法学方面的专家，以顾问或者委员的身份，为成都的立法工作献智献策。

委托第三方起草“草案”

为提高草案质量，成都做了不少尝试。据了解，今年，成都出台相关规定，对提高法规案起草质量进行了制度设计，要求凡涉及改革发展稳定大局、人民群众切身利益或者社会普遍关注的法规案，在提请成都市人大常委会审议前，提案人应当在本市主要媒体和电子网络平台上公布草案文本，广泛征求社会各界和人民群众的意见和建议。

近日，《中共成都市委关于贯彻落实党的十八届四中全会和省委十届五次全会精神全面深入推进依法治市的决定》出台。《决定》提出，要建立多元化的地方性法规规章起草工作机制，探索委托第三方起草法规规章草案。

这能否成为解决现有立法体系问题的一剂良药？

对此，该负责人表示，成都或许将在明年尝试委托第三方起草法规规章草案，但他更认同“多方力量参与”模式，“一般来说，可以被委托的第三方主要包括高等院校的法学学院、社科机构、律师事务所等，但这些机构有个共同特点，法律理论知识强于法律实践，而很多法规的制定，是需要建立在法律实践上的。”基于此，他认为，应当建立一个有效平台，把人大立法机构、政府相关部门同第三方的力量有效整合起来，以提高草案质量。