专家评大气法修法：草案中有逻辑错误贻害无穷
《大气污染防治法》修订稿(以下简称“大气法”)在全国人大常委会的二次审议只有短短的一天，但前前后后的热议与争论已经持续了至少一个月。历经国务院法制办的讨论再到全国人大常委会法工委的会议桌，各部委、地方政府、社会各界的纷呈意见尽数博弈其中。
八章三十六页一百二十五条，涉及立法原则、监管措施、防治手段、达标规划、法律责任等方方面面，看似枯燥的法条却连接着生动的现实，关乎每一个人的每一次呼吸。
日前，在各公开媒体上，不少专家发出诸如“延迟三审”“回炉重造”或者“大改”的呼吁。专家们建言，大气治理中总量控制只是手段而不是目标，环境质量才是目标。如果此次修法中二者法律地位颠倒，像过去那样不去着重对目标进行考核而是去考核手段，必然出现现在这种减排任务完成，环境质量却未改善的局面。
多名专家学者在跟南都记者聊起这个话题的时候，都提到：我们不能是为了修法而修法，应回归本源和公心，明确修法的目的究竟是什么。尤其是在大气污染的形势已经十分严峻的情况下，能不能通过立法，重新把环境管理的思路和污染防治的基本框架搭建清晰，把措施和权责都明确到位了？
排放标准的困惑
超低排放要求、排放标准要求、总量控制要求……是哪个严执行哪个？还是谁权大执行谁的？
在出租车司机杜荣才的眼里，石家庄是一座再也看不见星星的城市。尤其是到了冬天，道路的可见度越来越差，开车都需要分外地小心。这十年来，雾霾问题几乎是越演越烈。
“做其他工作的人可能没这么强烈的感受，但是我们必须得天天在路上跑。雾霾对身体的影响就不说了，关键是看不清楚路还容易发生交通事故。”他说，这些年来，几乎每年都听说要“壮士断腕”“铁腕治污”“洗城净天”，但是效果确实并不明显。
“埋头苦干一个冬，不如老天一阵风。”石家庄市环保局的一位官员也向南都记者表示了他的无奈。尤其是连续重污染天气的集中爆发让他们不得不开始反思，这些年来的上措施减排、抓企业偷排、治理扬尘、限行机动车……怎样才算做到点子上了，如何才能让空气质量实质性地变好起来？
在京津冀地区的人们为着雾霾问题困扰的时候，珠三角的PM 2.5年均浓度值已经基本不算个大问题，2015年上半年只有35微克每立方米，已然算实现了达标。可是，另一种大气污染物臭氧的问题却引起了人们的关注。简单的说，作为接近地面的污染物的臭氧，除了自然界产生的那部分之外，还有很重要的一部分来源于人为产生的挥发性有机污染物和氮氧化物的相互作用。
挥发性有机污染物和氮氧化物的减排，广东省都走在了全国的前面，但是奇怪的现象却在发生：2014年，广州市氮氧化物的排放量大幅少于2013年，但是臭氧却增加了10%左右。
“主要污染物”氮氧化物的减排基本凭借电厂等单位上脱硝措施。广东省环保厅一位官员反问南都记者：“你可以问一下有关部门，单一地控制某种具体的工业源污染物，他们都是高手，他们成天说了这么多理论，搞这么大规模的总量减排，但是他们算出来的总量都跟环境质量不挂钩的。广东是最早脱硝的，全国哪有这样力度脱硝的？没有吧，氮氧化物减少了那么多，但是我的臭氧却增加了——— 你叫他们来给我解释这是为什么啊？”
在大气污染物的治理方面，感到困惑无措的不仅是各地基层环保官员，中国电力企业联合会秘书长王志轩算了一笔账之后，也感到不解：
全国共约4万亿千瓦时的燃煤电厂，如果按照“十二五”总量控制的目标来减排，二氧化硫和氮氧化物的年排放量分别达到800万吨和750万吨就可以了；但是，如果要按照《火电厂大气污染物排放标准》要求，则对应二氧化硫和氮氧化物的最高允许年排放量分别为367万吨和182万吨，还有烟尘是55万吨；假设要按照“超低排放”要求，那么这三项污染物加起来则不得超过160万吨，当然，超低排放要求在时间和地域上有所差别。
实际上火电厂的排放又是什么情况呢？根据中电联的统计，2014年，全国电力烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放量分别降至98万吨、620万吨、620万吨左右。
换言之，全行业提前达到了“十二五”减排目标，但是却远远没有实现达标排放。
“超低排放要求、排放标准要求、总量控制要求、防治计划要求(如国十条)、专项规划要求(如电力发展规划、清洁生产规划、国家规划、地方规划)、环境影响评价要求……是哪个严执行哪个？还是谁权大执行谁的？还是“县官”不如现管？”王志轩问。
未理顺的逻辑关系
不同的减排要求对应不同的核查、监管、考评，不仅造成企业的困扰，也浪费巨大的行政资源
王志轩对诸类要求之间的“不兼容”也感到疑惑：“燃煤电厂都装设了烟气在线连续监测系统，而且都接到了环保部门、电力监管部门、电网调度部门，但为什么这些监测数据不能直接计算得出排放总量而是要另辟途径专门核算？有的电厂一年接受几十次上百次各种检查，有的环保部门干脆在关键的时间派人轮值监督，环保部门辛苦，企业更加辛苦，这种方式可持续吗？”
不同的减排要求对应不同的核查、监管、考评，互相之间还没有逻辑联系，不仅造成了企业的困扰，也浪费了巨大的行政资源。更为重要的是，基本的管理逻辑是混乱的，一个环保部门却似乎是分成了几个部门在各行其是。于是，后续的监管手段、监测数据、收费或问责的依据等，就难免成为一笔自相矛盾的糊涂账。原本，人们或指望通过立法来理顺这层关系，但遗憾的是，迄今为止，总量(二氧化硫、氮氧化物等几大主要污染物的排放总量)、标准(国家规定的各行业以浓度值为衡量单位的各种污染物排放的限值)、质量(环境中各种污染物的浓度值决定的环境好坏状况)之间的法理关系仍然主次不分层次不明，由此导致需要“落地”的那些大气法细节条款也依旧是语焉不详。
比如说，千呼万唤出不来的排污许可证管理办法，究竟应该以质量管理，还是以总量减排为核心来制定？至今也没有一个明确的说法。
“现在的大气法文本没有灵魂，没有主线。”第十二届全国人大常委会委员、中科院科技政策与管理科学研究所所长王毅告诉南都记者：“主要在于大气管理的基本思路、基本关系没有说清楚，首先是总量控制与达标排放、质量管理之间的关系，然后是政府、企业和公众之间的关系。政府怎么负责？负什么责？环保部内部就得要先理清，不能这个司出这个想法，那个司出那个想法，法律问题上你得说清楚，以谁为主，或者相互关系是什么？你不说清楚不是没法落实吗？”
王毅告诉南都记者，总量减排如果要提的话，首先应该跟环境质量挂起钩来；其次，得在有效的污染源清单、源解析等工作相对完善的基础上获得数据；再者，要做就得做全污染物的总量才可以，不能搞几个“主要污染物”，全国统一来减。因为不同地区的污染结构是不一样的。
“现在数据也不准确，监测也有问题，消减了多少也不知道。这些条件不完善的时候，把总量控制抬到那么高的高度，然后弄一大堆行政许可，这是有问题的。这我当然不能同意。”王毅说。
王毅告诉南都记者，在全国人大常委会的会议室里，参与大气法修订稿审议的委员和列席代表来自各个领域，不可能大家都是环保专家，因此提出的意见也是基于各领域的不同视角。在这样的情况下，很难有强势到扭转方向的“多数派”意见。可是，他自始至终认为，首先这是环保专业的问题，环保管理的基本逻辑问题得先“说圆了”。
为何呼吁“纠错”
已被大气“国十条”舍弃的计划经济式的“指标减排”套路，反而在大气法修法中被新增进去
在大气法修订期间，多地的环保局局长告诉南都记者，总量控制规划的减排任务都完成了，但是环境质量却未见改善，这种尴尬的局面让人不得不开始反思过去十年是不是犯了方向性的错误，或者至少是事倍功半了。在这样的窘境之下，环保部已经明确了要“紧紧扭住环境质量改善这个核心统筹开展工作”，大气“国十条”等行动计划也已经清晰地将评价标准、考核任务落到各地环境中污染物的浓度值上，不再提“全国计算一个排放总量，然后按指标层层分配到地方”这种事。只是，已经在全国范围铺开实施的大气“国十条”，其诸项要求和法律依据却尚未与大气法相衔接。
然而，自我反思和改革也是需要付出成本的。这套总量减排机制是过去十年环保工作最重要的”抓手”，不仅形成了一套体系、一套人马，而且整个环保系统已经在这上面投入了大量的心力，整个国家也在这上面投入了巨额的成本。它也凝聚着过去十年环保最大的权力———完不成减排任务，国务院通报、限批，企业能否获得脱硫电价补贴，也是由它说了算……
在这样的背景之下，已经被“国十条”舍弃的这种计划经济式的“指标减排”套路，反而在目前的大气法修法过程中，被新增了进去，与各地已经展开的工作不能协调一致。
多位基层环保官员告诉南都记者，原本，污染物总量的减少应该是减排的结果，总量控制也只是污染物减排的众多手段之一。除了总量控制，以达标为要求进行控制、经济政策刺激减排、调整产业结构等等，都可以是污染物减排的手段。中央政府对地方应该明确提出质量改善的目标和时限，但不应该像以前搞计划经济那一套，规定全国各地都必须采用哪种具体的手段来达到质量改善的目标。当这种认识得到越来越多的人认同，自我反省和改革就已经势在必行。
环保部环境工程评估中心教授级高工周学双告诉南都记者：“总量控制只是手段而不是目标，环境质量才是目标。如果法律地位颠倒了，像过去那样不去着重对目标进行考核而是去考核手段，必然出现现在这种状况：减排任务完成了，结果却体现不到老百姓的直观感受上来。这个就是必须得到纠正的。”
周学双告诉南都记者，清洁的空气作为任何人不能随意预支的公共资源，应当立法予以保障，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》也提得很明确，要“设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，任何开发活动都应该限制在资源环境承载能力之内。”严守环境质量底线，要将大气、水、土壤等环境质量“只能更好、不能变坏”作为地方各级政府环保责任红线。并且，《意见》也提出要“建立严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度”。
“这些精髓在大气法中应该充分体现。”他说，在这种情况下，一个企业能不能在一个地方建设，或者说能允许排放多少污染物，已有的企业应该怎样来减排，都应该以区域环境质量的底线来衡量和倒推。
大气法第二次审议之前，在全国人大法律委、环资委和法工委今年5月8日召开的座谈会上，环境规划院副院长兼总工王金南阐述了要“明确清洁空气目标，支持环境管理转型”的建议。他提出，环境治理要以改善大气环境质量为目标，将大气污染对公众健康的影响和大气污染治理健康效益贯穿到整部法律。在会上，他就提出：只有在达标排放不能实现大气环境质量改善目标的前提下，才可以进行总量控制。
王金南告诉南都记者：“高喊环境质量管理需从该法修订开始，要为环境管理转型提供法律保障。要把政府、企业、公众三主体的责任明确出来。目前草案中总量控制描述有逻辑错误，也得改过来。否则一错再错，贻害无穷。”
监管体系需转型
监管方式如不调整，环境管理就难免陷入现在这种“撞大运”的管理逻辑
周学双告诉南都记者，这一基本法理关系的确定和减排思路的调整，关系到整个环保管理‘顶层设计’的搭建，关系到环境执法、环评等方方面面的改革。
周学双举例说，比如环评，一个地方能不能建化工厂，不应该由分给一个地方的排污指标和环评的行政审批来说了算。环评本应该是企业为自己的投资行为负责的一份技术评估报告，环保部门就是对企业的排放行为做好监管和执法。以质量为核心的管理，其实很简单：如果一个企业忽视了环评，一建成投产就超标，或者发现区域的环境根本容纳不了自己的排污，发生了质量的恶化，那么企业就应该自行承担投资损失；如果地方政府对环境质量负责的考核落实到位并且严格执行，那官员也就不会只为G D P而对这样的企业进行纵容包庇。
因此，从这个意义上讲，污染物的达标排放还只是底线，是任何一个企业在环境容量最宽松的地方也必须得恪守的排放要求。如果是在环境质量本身已经不达标的地方，那就只能做减量而不能再做增量。
“比如说新建火电企业，如果要建在京津冀大气污染已经很严重的一个市，那即便是达到比标准更严的‘超低排放’要求也是不行的。”周学双说：“这种情况下，地方如果非要建，就必须得进行优化调整，比如关掉几个小电厂，减少20万吨的排量，然后上一个大的，增加10万吨，只要环境是在逐步改善就是可以的。在质量没有改善的情况下不应该有所谓的排污权交易，更不能拿着账面上的减排指标做数字游戏式的腾挪。”
明确了环境质量的核心以及企业排污的底线，监管的方式也得有所调整。环境监察系统一位管理人员告诉南都记者，一个厂一年接受几十次各种检查，有时候环保局还在各厂“蹲点”的做法并不可持续。首先，是基层的行政资源有限，一个市动辄几百家排污企业，一个环保局能有几十个执法人员就很不错了，要全靠“猫捉老鼠”的方式来监管效率极低，何况，没有任何一个国家可以靠政府自己对所有企业的所有污染物进行监控。其次，大气污染与水污染、土壤污染还不一样，企业偷排偷放，“电钮一关，三分钟烟消云散”，执法人员很难取证，更难实现新环保法说的“按日计罚”。
在这种情况下，周学双说：“有必要参考发达国家规范化、精细化管理的做法，建立排污者自主监测并主动申报的排污台账制度，包括在线监测的原始数据，更要包括各类手工监测数据和可以验证企业排放情况的有关其他数据，然后由环保部门来审计，排污台账不符合要求或记录有缺失的，要依法处罚。这个制度最大的好处是可以管住环保部门不在场的时候，也把企业的守法责任落实到位，更能充分发挥市场机制的作用，甚至带动环保产业的发展。否则，环境管理就难免陷入现在这种‘撞大运’的管理逻辑———你环保部门来测啊，测出来超标我认罚，没测出来就是你环保的失职。”
只是，要建立污染物排放的台账和审计制度也会有很多改革阻力。该管理人员告诉南都记者，首先，这个制度不仅针对几种主要污染物，而是排放标准所涉及的所有污染物。一般企业没有专业监测能力的，就必须向第三方购买监测服务，这对目前传统的监测体系是个巨大的冲击；其次，这会跟总量控制的那一套台账相冲突。比如说火电厂的自动在线数据几乎可以代替或等同于这个台账，但为什么火电企业的监测数据不能直接用来计算排污总量呢？就是因为没有依法对企业台账进行审核的法律规定，更没有企业自动监测原始数据一旦残缺应该如何处罚的法律规定。
“大气法的立法，就应该为管理体系的改革赋权并指清楚方向，不应该再让两相矛盾的管理架构继续内耗下去。”周学双说。
学者建议增法律条文
专家建言，在“以质量为核心”的指导下，修订稿却遗失了对质量管理的具体规定
中国政法大学教授王灿发告诉南都记者，与民诉法、刑诉法等专业的强势不同，环境法的学界力量比较薄弱，我们虽然提了很多意见说这个草案这里不好那里不好，但是却没有像其他法律那样贡献出“专家稿”。王灿发比较关心公众的“清洁空气权”，以及公众对政府、企业进行有效监督的权利如何得到落实。但在语焉不详的文本里，或者是责权不清的条款上，社会公众很难获得有效参与的路径。
比如说，面对“区域二氧化硫完成减排10%，氮氧化物完成减排8%”或者是“新建项目获得10万吨二氧化硫排放指标”这类的表述，公众很难去核实其数字的对错，也难从具体的环境中得到印证。但是如果环境的质量是唯一的考核目标，政府没有按承诺实现环境质量的改善就是失职，那证据就可以信手拈来———你承诺上半年PM 2.5年均浓度值降到35微克每立方米以下，但是现在数字出来了是50微克每立方米——— 于是人人皆可实现监督。
在理顺思路、明确核心的情况下，法律条文应该做怎样的增删才合适？南都记者征询了多位代表、专家以及环保系统工作人员的意见和建议并进行总结，发现在“以质量为核心”的指导下，在地方政府对辖区环境质量负责的原则之下，目前的大气法修订草案遗失了对质量管理的具体规定，以及由此延伸开来的相应内容。建议增加的内容诸如：
第一，规定国务院制定全国大气污染防治的规划，并且明确各省、市、自治区大气环境质量改善的目标和重点。
第二，授权环保部会同有关部门，对各级政府落实大气污染防治规划的情况进行考核，并将结果公开。
第三，对未能通过环境质量目标考核的地方政府，环保部门要会同组织部门、监察部门，对政府负责人进行约谈；对工作失职，履职不力，或者人为干预和造假，造成重大污染事件或者环境质量明显恶化的，要依法追究其责任。
第四，逐步建立企业排放的台账制度，企业主动对许可排放的所有污染物进行连续监测并定期向环境主管部门提交，对台账的准确性负责，环保部门对企业开展必要的监督性监测并对企业提交的排放数据进行审核。
第五，经环境保护部门有效性审核合格的污染源自动、手工监控数据，可以直接作为环境行政执法依据，对台账不符合相关要求或无故缺失的进行处罚。
第六，市级以上人民政府应当组织编写污染物源清单并动态更新，并定期开展源解析工作，为区域污染物排放控制提供科学依据。在此工作基础之上，在达标排放不足以满足空气质量改善的前提下，以进一步严格排污许可的形式进行污染物的进一步减排。
编辑：SN182
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