小市立法 唤出大作为——《雅安市新村聚居点管理条例》出台始末

　　雅安，一个四川人口较少的地级市，一个经历过两次大地震的地级市，在3月底因一部地方法规的出台吸引了省内其他市州的目光。

雅安市雨城区南郊乡余家村聚居点

雅安市新聚居点——宝兴县龙包新村

　　3月29日，省十二届人大常委会第三十二次会议审查批准了雅安市制定的首部实体性地方法规——《雅安市新村聚居点管理条例》。常委会组成人员认为，这是一次创制性的地方立法，《条例》结合芦山地震以来新村聚居点建设的实际，对雅安在灾后重建中探索形成的新路子、新机制进行总结、提炼，并上升为地方性法规，为巩固重建成果提供了立法支撑，并在依法推进新农村建设上进行了有益探索。

　 　新居烦恼 欲以法来除却

　　“4·20”芦山强烈地震后，雅安市共建成灾后重建新村聚居点232个，通过新村聚居点建设，农村居民生产生活条件得到大幅度改善。

　　“但村民长期自由散居养成的生活习惯还不能很好适应集中聚居生活方式。聚居点内较为复杂的产权关系和打破原有村组界限的村民集中居住模式，给聚居点的管理工作带来了困难。”雅安市人大常委会主任李伊林指出，新村聚居点内的产权关系除包括个人所有和共同共有关系外，还存在国家所有、集体所有等复杂产权关系，需要进一步厘清、界定，在管理中难以直接适用《物业管理条例》《四川省物业管理条例》。新村聚居点内居民跨村集中居住比较普遍，管理中难以直接适用《村民委员会组织法》。

　　新村聚居点的管理模式、与所在村的关系、点内的公共设施运行及维护、村规民约的制定和重大事项的决策等问题亟待通过立法来进行规范和解决，以巩固重建成果，实现对新村聚居点有效管理，使农村居民尽快融入新农村的生活，真正实现“四好”目标，成为该市面临的一项迫切任务。就这样，立法规范新村聚居点管理工作成为雅安第一部地方实体法规的立法选题。为此，该市第三届人大常委会去年年初将制定《雅安市新村聚居点管理条例(草案)》列入了2016年度立法计划，李伊林要求该《条例》在2016年尽快出台。

　　经多方努力和广泛征求意见，该市历时3个月形成了条例草案一次审议稿。去年8月底，《条例(草案)》首次提交市第三届人大常委会第三十八次会议审议。

　 　特色立法 险些胎死腹中

　　不抵触、有特色、可操作是设区的市制定地方性法规的基本要求，有特色是设区的市制定地方性法规的灵魂。2016年2月，在该《条例》立项之初，法制委、法工委就针对新村聚居点管理立项是否属于立法法赋予的地方权限范围进行了认真分析研判，及时向省人大法制委、常委会法工委汇报，最终得以确认。

　　2016年9月，雅安市将条例草案一次审议修改稿送省人大法制委会、常委会法工委征询意见。省人大常委会法工委和有关专家对条例草案是否属于设区的市城乡建设与管理立法权限范围、是否触及基层群众自治制度国家专属立法权产生分歧。一些专家认为草案中的一些条款没有上位法依据，甚至会与上位法产生抵触。这些意见犹如一盘冷水迎面泼来，雅安市人大法制委会、常委会法工委的同志顿时寒意阵阵，而此条例也为此险些遭枪毙，毕竟不与上位法抵触是地方立法不能逾越的底线和红线。

　　《雅安市新村聚居点管理条例》作为全省为数不多的创制性地方性法规，从立项之初就得到了省人大法制委、常委会法工委的密切关注，并根据立法的各个环节有针对性的给予支持和帮助。针对《条例》草案中有争议的难点部分，2016年11月15日，省人大法制委主任委员史志伦带领立法调研组专程到雅安对该市新村聚居点管理进行立法调研。针对设区的市地方立法专门组成调研组进行实地调研，这对于省人大常委会还是首例。

　　12月13日，史志伦又带领四川省、雅安市两级人大法制委员会、常委会法工委相关人员专程到全国人大常委会法工委，就《条例》草案的存疑咨询意见。全国人大常委会法工委首开先河，组织了法规备案审查室、经济法室、国家法室、民法室等强大的专家阵容听取了一个设区的市的地方性法规的立法汇报。全国人大常委会法工委立法专家对草案给予了充分的肯定，认为《雅安市新村聚居点管理条例（草案）》立足雅安地震灾后重建成果巩固和新村聚居点管理实际问题，选题新颖、针对性强，具有鲜明的地方特色，作为设区的市，对新农村建设和管理进行地方立法具有探索和开创意义。同时，全国人大和省人大专家对《条例》草案也提出了中肯的修改意见和建议。

　　存疑与分歧消除，立法进程大为加快。今年1月8日，雅安市第三届人大常委会第四十三次会议表决通过了该《条例》。

　　 立出良法 引出社会期待

　　3月27日，省十二届人大常委会第三十二次会议分组审议《雅安市新村聚居点管理条例》。常委会组成人员高度评价该《条例》，赞同本次常委会批准通过。

　　朱新华委员认为，该《条例》是获得地方立法权以后具有创制性意义的立法，对设区的市行使立法法规定的三个领域的立法权有极大的启示意义。该《条例》的批准实施，对我省新村规划与建设，特别是灾区新村规划与建设，甚至是农业供给侧结构性改革具有立法引领和法治推动作用。“条例具有里程碑的意义。”

　　省人大法制委主任委员史志伦接受采访时说，雅安市灾后重建新村聚居点管理属于城乡建设与管理的范畴，但当前的法律法规对此没有全面的规定。《雅安市新村聚居点管理条例》在与有关上位法、同位法进行衔接的基础上，理清了新村聚居点所在地乡镇政府、村民委员会、村民小组与新村聚居点的关系，着重从物业层面加强对新村聚居点的管理。本条例是地方创制性立法，制度设计科学，可操作性强，具有鲜明的灾后重建雅安特色。

　　列席会议的全国人大代表余开源动情地说，“习近平总书记很关心雅安地震灾区，今年全国两会他到四川团来第一件事情就谈到雅安地震灾区重建。立这部法是不容易的，《雅安市新村聚居点管理条例》是具有创制性意义的地方性立法法规。这是省、市人大共同努力的结果。希望雅安市要好好实施。”

　　《条例》共有9章44条，分别为总则、自主管理委员会、房屋管理、公共设施和公共场地、容貌秩序和环境卫生、经费管理、监督检查、法律责任、附则。

　　《条例》对新村聚居点作了具体界定，是指按照新农村建设规划建设、具备配套基础设施和公共服务设施的农村居民集中居住区，而管理的范围包括对新村聚居点的房屋及配套设施设备、公共场地进行规范管理，维护新村聚居点的环境卫生、容貌秩序和园林绿化的活动。同时，新村聚居点管理应当坚持政府引导、居民主体、民主管理、自我服务的原则。

　　雅安市人大常委会主任李伊林表示，下一步，市人大常委会将围绕该条例的贯彻落实开展工作，确保该条例“立得住、行得通、真管用”。                                   

　　 新闻附件：《条例》六大亮点

　　亮点一：对新村聚居点自主管理委员会以法律的形式予以了确认，这是对雅安市在灾后重建新路子中群众广泛参与，自建自管新模式的总结提炼和肯定。

　　亮点二：确定了“政府引导，居民主体，民主管理，自我服务”的原则，明析了政府和新村聚居点居民在新村聚居点管理中的责、权、利关系，突出了新村聚居点居民在新村聚居点管理中的地位和作用。

　　亮点三：理顺了新村聚居点内复杂的产权和管理主体之间的关系，对小区内的公共设施设备的运行、维护提供了法律保障，较好的解决了聚居点居民较为关切的问题，在新农村物业管理中具有较强的现实意义和示范效果。

　　亮点四：把居民管理公约作为新村聚居点管理的重要手段纳入条例规范，并对必要内容作了规定，体现了居民主体、民主管理、自我服务这一原则。管理公约体现了全体居民的集体意志，法规又为管理公约的执行提供了法律的保障。

　　亮点五：对颇具争议的新村聚居点内的公共场地和零星土地的管理进行了明确，在不改变土地使用权属的前提下由全体居民共同决定，既有利于贴近农村居民的生活习惯，又有利于公共场地和零星土地的利用，也有利于聚居点的环境美化。

      亮点六：明确了新村聚居点管理经费的来源，对自管委工作经费和自管委成员的工作补贴提出了明确的要求，解决有钱办事的问题，并通过条例规定予以保障。