基层民主为何没能管住“百亿村官”

    · 党国英

    对于这样的问题，可以在“政经分开”的基础上实行股权量化、固化，让股份社自己掌管土地经营权，党支部与村委会只管公共事务，形成私权与公权的某种制衡。

    《潇湘晨报》10月11日刊发一则报道：“百亿村官”掌权33年后外逃，留拆迁烂摊子。这是一篇颇能反映当下中国农村政治经济关系的很好的纵深报道。故事脉络很简单。广州市天河区冼村以往有一个权力很大的村支部书记，以牺牲村集体利益为代价，巴结上了一位副市长，并受到副市长的庇护。结局自然是这位书记毁掉了村庄的和谐，引起了农民不满，搞得自己逃之夭夭。这位书记确实能耐不小，有一阵子居然能把80多位村民整到拘留所里，确实让人触目惊心。

    基层民主并非百无一用

    读了这个报道，人们不免会想，如果基层民主有很好的发展，事情就不会糟糕到这个程度。可是，再深入想想，广东省早在1998年就推行村民自治制度，怎么就有这样的制度落实死角?其实，说这是一个死角，也不确切;类似的情况在全国绝非一件两件，差别只是程度不同而已。并不能以此得出“基层民主百无一用”的结论。

    民主政治发展的重要基础是财产权分立制度，即我们常说的竞争性领域的生产资料尽可能地由个人或个人自愿组成的法人集团所有。只有公共用途的财产才建立当事人不可退出的共同所有制度。这个制度的好处，是可以极大减少公权的含金量，从而减弱腐败的激发因素。在我们的村庄，如果村官只能支配公用土地，如村内道路用地、公用设施用地、河道占地等，前述案例中的村干部怎么会有机会侵吞那么多村民利益?

    公权过度延伸到竞争性领域，以致由官员掌握基本生产资料，一定会伤害经济的正常运行，并破坏社会和谐。如果公权运行没有任何民主要素，官员又掌握一个共同体的主要财产，官员的贪腐多数情况下没有极限，这个自不待言。在实行民主制度情况下，如果财产权分立不到位，民主制度本身岌岌可危，且会破坏经济的有效运行。

    民主制度的要素之一，是少数服从多数。如果对财产权的支配也按少数服从多数原则实行，且一人一票，企业家很难产生。少数人的被剥夺感会挫伤他们的投入冲动。如果共同体规模很大而不得不实行“代议制”，当选的代表会有很强的冲动隐蔽信息，使一般成员很难监督他们正确履行责任。

    在前述案例中，村书记的任职不受村民选票约束，固然难于被监督;但即使他由选举产生，在他的任期内，村民监督的成本也很高。现实中有很多村庄，主要由村民选举的村委会干部掌握权力，但因为权力过大，掌握了土地的支配权，也会发生腐败问题。

    财产分立能使基层民主更加健康

    需要注意，在上述报道中，那个冼村的邻村就没有发生麻烦问题，笔者以为，其重要原因是那个村的财产分立程度很高，一个村有十几个村民小组，每一个小组成员相对不多，由他们自己支配土地。因为每个小组的人数少，对权力监督的成本也大大降低，干部腐败的空间就很小了。而村庄的支部书记，干脆没有支配各小组土地的权力，腐败的可能性就更小。如果通过深化改革，把农户的土地承包权做强做实，或者允许股份社的农户股权可以适当交易，对于腐败的约束力会更大。

    财产权的高度分立，能使基层民主更加健康有效，也被很多法治国家的民主实践所证实。在小的共同体，例如一个村庄或一个小镇，因为财产权分散在居民手中，公权的含金量很小，就不需要叠床架屋的公权机构。老百姓选举的民意代表直接处理公共事务，公权运行的成本就很低。

    近年中央提出的一些农村改革意见，有利于解决类似冼村出现的问题。农民的土地承包权长久不变，实际上使农民拥有了实实在在的土地财产支配权。在珠三角地区的农村改革实践中，在“政经分开”的基础上实行股权量化、固化，让股份社自己掌管土地经营权，党支部与村委会只管公共事务，也大大减弱了公权的含金量，形成了私权与公权的某种制衡。这些改革都将为农村化解冲突、增进和谐创造良好基础。(中国社科院农村发展研究所宏观室主任)