专家谈城镇化：地方土地财政浪费耕地资源
深度城市化高潮即将来临
京津冀3J模式值得重视
邵宇
笔者认定的驱动中国新一轮增长的新三驾马车——深度城市化、大消费升级和人民币国际化，正在形成孕育的过程之中，而深度城市化或者说新型城市化是其中的关键环节。随着国家新型城镇化纲要的颁布，我们判断深度城市化高潮即将来临。
总体来看，规划内容基本符合我们此前研究指出的新型城镇化六大支撑：
产业结构调整和产业产能重新布局——“三纵两横”的合理城市群布局：沿海产业升级转型，布局生产性、生活性服务业，包括技术研发、金融服务等；中部布局产业承接转移黄金十字架；西部布局能源和地缘中心；以现代交通体系贯通，包括高铁、重载货运铁路、高速公路网、油气管网、智能电网等。未来在中国城市化的核心“弓状地带”，通过产业布局，形成多个产业集聚带和城市群，带动周边中小城市和小城镇的发展，吸引周边的农村劳动力进城镇工作，同时实现其市民化的转变，由此稳步推进城镇化的健康发展。
户籍制度改革——放开二线城市及一线城市周边卫星城镇户籍制度，给予已经转移至城镇的农民工市民身份的确认，并吸引农村人口进一步转移，同时实现公共服务的均等化，提供均等教育、医疗卫生等公共服务。
土地制度改革——提高农民土地补偿，同时，盘活农业用地和农村宅基地，将中国农业向集约化发展(关键在于集体土地市场化改革)。
财税体制改革——解决地方“土地财政”的困境，推进财权事权合理划分，完善房产税扩展、营业税改增值税推广等。
城市管理体制和能力升级——提高城市化质量，防止“贫民窟”出现，包括加强交通、水、电、信息化等基础设施建设，解决交通拥堵，完善城市管网、节能建筑及环境保护等。
农业现代化——城镇以外，随着新型城镇化的稳妥推进，三农问题中的农民和农村问题会逐渐得到解决，唯一重要的就是农业问题：农户逐渐转变为市民家庭，务农人口下降和土地流转将为发展现代化农业提供机会和空间。农地经营权的合法流转是实现农业现代化和规模化经营的基础，亦是解决农业、农村长期发展的关键手段。此外，我们预期政府将大力增加农业的科技投入，促进农业生产集成化、劳动过程机械化和生产经营信息化，完善农田水利建设，建设高产农田，从而提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，确保粮食供应。
具体来看，“城市新土改”即结合产业结构调整的城市存量优化成为第一路径。规划中要求着重解决好农业转移人口落户城镇、城镇棚户区和城中村改造、中西部地区城镇化等问题(即“三个1亿人”问题)，我们仍然认为对存量的优化是第一路径，提高现有城镇化的质量优先于新建城镇，中心城区需提高城市空间利用效率，同时严格规范新城新区建设。
过往的城镇化随工业化一起快速发展，而工业化前期遗留的问题也很多，尤其是环境污染问题。近年来，愈演愈烈的“雾霾围城”导致民怨沸腾，汽车尾气、燃煤、工业生产、扬尘是雾霾的四大主因。除环境污染外，其他的“城市病”问题也日益突出：交通拥堵问题严重，公共安全事件频发，城市污水和垃圾处理能力不足。同时，一些城市“摊大饼”式扩张，过分追求宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过大，建成区人口密度偏低；一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加剧了土地粗放利用，浪费了大量耕地资源，威胁到国家粮食安全和生态安全，也加大了地方政府性债务等财政金融风险。
随着新型城镇化对城市化质量要求的提高，改善城市生态环境、提高居民生活质量成为重点。同时，对于一些低效利用、不合理利用、未利用的土地进行整治也成为重要手段。尽快转变粗放的外扩型用地方式，通过重新合理规划、盘活存量土地、强化节约集约用地、适时补充耕地和提升土地产能等手段提高土地利用效率，统筹城乡土地配置，已成为政策关注的焦点。在这一要求下，那些占地面积大，土地产出效率低以及污染严重的企业将加速淘汰、外迁、转型，同时“退二进三”、“腾笼换鸟”，为城市发展第三产业营造空间。
在此，特别值得重视的是3J主题，即京津冀一体化，它已经成为国家战略，或将成为新型城镇化的样板。
京津冀协同发展将充分体现以城市群为主体形态、以综合承载能力为支撑、产业结构合理布局、生态环境优化的新型城镇化路径。事实上，国家“十二五”规划就已经提出，推进京津冀区域经济一体化发展，“打造首都经济圈”。然而与长三角、珠三角经济圈快速发展相比，京津冀区域合作并不理想，尤其河北与京津梯度大，融合程度低，京津聚集力强而导致资金、技术、人才等要素资源被“空吸”。
此外，京津冀产业格局存在同构现象，强大的环境约束和经济转型诉求令京津冀协同发展迫在眉睫。这也迫切需要对目前各自的发展目标进行整合，根据比较优势与城市功能定位，共同确立可行、具体、详实的产业发展战略及规划，加强区域间的相互联合协作，以错位、互补式发展为目标，最终实现区域经济一体化。
目前，北京正在对《北京市城市总体规划》进行修改，通过反思和调整北京建设和管理的理念，明确战略定位、调整和疏解非核心功能、提高建设的质量、治理大气污染、提高管理水平。同时，京津冀也在加强环保合作，建立跨区域环境联合执法工作制度。
京津冀协调发展将为京津冀的相关产业带来新的投资机遇，包括交通一体化基础设施建设、制造业对接转移及生态环保产业发展等，同时，相关的配套服务行业如交运、物流等行业也存在较大发展空间。
(作者系东方证券首席经济学家)