肩负“首位城市”发展责任 争当内陆改革开放先锋
（市委全面深化改革领导小组办公室、市委政策研究室）
党的十八届三中全会胜利召开，向全党全国发出了全面深化改革的总动员令，开启了新一轮改革开放的伟大征程。成都是国内改革的重要发源地之一，有着在全国率先探索农村改革、率先推进国企改革、率先实施统筹城乡综合配套改革的光荣传统和良好基础，有条件也有责任争当新一轮改革排头兵。今年2月，市委以中央和省委精神为主要依据，紧密结合成都实际，制定了《中共成都市委关于贯彻落实党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》（以下简称《决定》），描绘了成都全面深化改革的“任务书”“路线图”“时间表”。为更好学习领会和贯彻落实《决定》，现对其出台的背景、意义、框架、主要内容和特色亮点进行解读。
一、《决定》的起草背景和重大意义
改革开放，是当今世界的整体潮流，是当代中国的鲜明特色，是支撑成都经济社会长期稳定健康发展的重要基石。《决定》的出台，吹响了成都全面深化改革的号角，对于推动成都改革创新、转型升级，打造西部经济核心增长极和建设现代化国际化大都市，具有十分重要的意义。
（一）《决定》的出台充分体现了成都认真贯彻落实中央、省委决策部署的坚定决心。党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》后，市委把学习贯彻中央全会和《决定》精神作为首要的政治任务，坚决把思想和行动统一到中央的重大决策部署上来，积极着手研究贯彻落实中央精神推进成都改革工作。省委十届四次全会作出《中共四川省委关于贯彻落实党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》后，市委又多次对全面深化改革工作进行研究，进一步明确了全面深化改革的主攻方向和战略重点。《决定》的出台，是成都贯彻落实中央和省委精神的具体举措之一，体现了成都冲破思想观念束缚、突破利益固化藩篱，以“敢闯”的锐气和“会闯”的睿智打好全面深化改革攻坚战的坚定决心。
（二）《决定》的出台充分体现了成都自觉肩负“首位城市”发展责任力争走在深化改革前列的使命意识。实施“多点多极支撑”“‘两化’互动、统筹城乡”“创新驱动”三大发展战略，推进四川从经济大省向经济强省跨越、从总体小康向全面小康跨越，是省委十届三次全会作出的重大部署。成都作为全省“首位城市”，不仅在经济发展上起着“火车头”的作用，更肩负着为全省率先探索改革经验的重任。这就要求成都紧踩时代步点、全面深化改革，以改革激发发展的内在活力，增创发展新优势，更好发挥带头带动引领示范辐射作用。《决定》的出台，就是为了破除束缚成都经济社会发展的桎梏，向改革创新要动力、要空间、要后劲，充分体现了成都勇担“首位城市”责任、争当改革先锋，以“首位提升”带动“次级突破”、以“一马当先”带动“万马奔腾”的使命意识。
（三）《决定》的出台充分体现了成都用改革破解发展难题推进转型升级的进取精神。过去30多年，改革开
放推动成都经济社会实现了历史性跃升。但也必须清醒认识到，当前成都正处于工业化城镇化的加速期、打造西部经济核心增长极的攻坚期、推进现代化国际化的关键期，各类深层次矛盾和问题日益凸显。特别是资源环境约束趋紧、转型升级压力加大、创新发展动力不足等问题较为突出，人民群众对增进民生福祉、治理大气污染、缓解交通拥堵、改进社会治理等方面的愿望十分强烈。解决这些困难和问题，归根结底还是要依靠全面深化改革。在这个关键时期出台《决定》，向全市发出新一轮改革攻坚的动员令，充分体现了成都用改革破解发展难题，推进经济社会转型升级的进取精神。
二、《决定》的框架和特点
《决定》除引言和结束语外，共分为三大板块13个部分53条，1万9千余字。第一板块是总论，主要是第1部分，共 4条，阐述了全面深化改革的重大意义、指导思想、目标任务和路线设计；第二板块由第2至第12部分构成，共46条，从经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面部署了深化改革的主要任务和重大举措；第三板块为第13部分，共3条，对加强和改善党对全面深化改革的领导作出了部署。
《决定》的起草思路，体现出三个特点。一是坚持正确方向。在起草过程中，起草组认真学习领会中央、省委精神，将市委《决定》与中央、省委文件精神进行全面对接，并把贯彻落实中央、省委精神同成都实际紧密结合，吃透精神而不照抄照搬。既把中央、省委明确部署的改革事项充分体现到《决定》中，确保不漏不偏，又提出符合中央、省委精神，切合成都实际的改革举措，力求深化细化具体化。二是突出成都特色。成都的改革在国内有着较高的关注度，推进新一轮改革，要有率先改革的积极举措和走在前列的目标追求，更要有成都的亮点和特色。《决定》中很多改革条款是成都独有的或是在全国率先提出来的，比如“四化一驱动”“城市综合创新生态体系”“智慧政府”“成都新型智库”等，都具有浓郁的“成都味道”。三是回应民生诉求。新一轮改革是“问题倒逼型”改革，回应民生诉求是推动改革的一个重要因素。《决定》始终围绕发展最急需、群众最期盼的改革事项，作出积极回应，有什么问题就解决什么问题，什么问题突出就着重解决什么问题。特别是对一些具体的改革事项，找准了症结所在，并以自我革命精神提出了明确的改革措施，非常贴近基层、贴近民生。
《决定》的起草过程，主要有三个特点。一是领导高度重视。市委高度重视全市改革发展各项工作。党的十八届三中全会刚刚闭幕，省委常委、市委书记黄新初同志就主持研究成都深化改革的总体思路和方向。在市委经济工作暨城镇化工作会议和市“两会”期间，市委再次对成都的改革发展作了科学谋划和总体构想，并委托市委常委、秘书长黄建发同志牵头成立起草组，全面推进起草工作。市委领导还亲自把关修改完善《决定》，市委副书记、市长葛红林，市委副书记邓修明、李昆学及其他常委同志，市人大、市政协的领导同志都对《决定》提出了具体意见建议。二是部门深度调研。从去年4月开始，全市就围绕省委书记王东明在蓉调研时提出的“经济发展提质升位、城市建设转型升级”要求，由市领导牵头，分10个领域开展了为期8个月专题大调研，对成都经济发展和建设管理进行把脉问诊，为《决定》的起草作了大量前期准备。三是社会广泛参与。起草组按照“四个结合”原则，会同相关部门，研究形成《决定》征求意见稿后，多次分类别召开座谈会，听取各区（市）县、市级各部门，党内老同志，民主党派、工商联和无党派人士以及部分专家学者的意见和建议。先后共收到修改意见建议626条，经与相关方面反复沟通和研究，最终采纳意见建议230条。因此，《决定》广泛吸纳了各界力量，凝聚了社会共识。
《决定》的主要内容，体现出三个特点。一是改革蓝图的谋划具有纲领性。《决定》高举改革大旗，用较短篇幅提纲挈领地勾画了成都全面深化改革的战略重点、优先顺序、主攻方向，清楚阐明了“为什么改、改什么、怎么改”的重大现实问题，充分展现了市委总揽全局、运筹帷幄的政治智慧和攻坚克难、推进改革的政治勇气，为成都在新形势下全面深化改革提供了总的依据和行动指南。二是改革任务的部署具有系统性。《决定》把加强以市场化为取向的经济体制改革作为核心牵引，抓住了全面深化改革的“牛鼻子”；同时，又系统部署政治、社会、文化、生态体制和党的建设制度改革，突出了全面深化改革的系统布局。经济体制改革是核心和重点，影响和决定着其他方面体制改革，具有牵一发而动全身的作用。政治体制改革是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键性改革。文化体制改革，是增进全体市民凝聚力和创造力的重要举措。社会领域改革，是群众最为关注、最直接体现公平正义的改革。建设生态文明，关乎发展全局、关乎人民福祉。党的建设改革既是改革的重要内容，也为其他改革提供坚强保障。“5+1”改革缺一不可，必须整体协调推进。三是改革主题的确立具有鲜明性。《决定》始终紧扣改革主题展开，部署的都是管全局、利长远、跨领域的重大改革事项。对于与改革联系不紧密、纯属发展性的举措，不能反映改革全局、只反映局部的工作性举措，以及成都没有改革权限或不符合实际的举措，都尽量不涉及，避免冲淡改革主题。
三、全面准确把握《决定》的内容
《决定》内容覆盖范围广，改革项目多，触及领域深，突出了改革的方向性、系统性、整体性、协同性。全面准确领会《决定》精神，要做到“五个准确把握”。
（一）准确把握全面深化改革的目标任务，努力建设治理体系和治理能力现代化的先进城市。《决定》提出“建设治理体系和治理能力现代化的先进城市”，并明确了3个阶段性目标任务。《决定》紧紧围绕中央提出的“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”总目标，明确提出要积极探索具有时代特征、体现成都特色的全面深化改革之路，力争到2015年在群众最期盼的改革领域取得突破性进展，到2017年在改革的重要领域和关键环节取得决定性成果，到2020年形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，若干领域走在全国改革前列，努力建设治理体系和治理能力现代化的先进城市。这个目标任务，对接中央和省委要求，契合成都实际，顺应时代大势，节奏把握得当，是学习《决定》必须把握好的第一位要求。
（二）准确把握全面深化改革的路线设计，加快在推进“四化一驱动”上取得重大突破。提出市场化、法治化、现代化、国际化和创新驱动“四化一驱动”的改革路线设计，是《决定》的一大特色。《决定》既准确把握了中央“市场化、法治化”的改革方向，又鲜明突出了成都“现代化、国际化”的历史使命，也重点强调了“创新驱动”是经济社会发展的根本动力。市场化是经济体制改革的根本取向，法治化是社会治理改革的主攻方向，现代化和国际化是成都发展的历史使命，创新是经济社会发展的根本动力。《决定》将这五方面有机融合，提出要着眼“市场化”，加快构建更加完善的社会主义市场经济体系，在塑造西部经济核心增长极新优势上有重大突破；着眼“法治化”，加快构建现代城市治理体系，在建设全国一流法治城市上有重大突破；着眼“现代化”，加快构建经济社会更加协调发展的制度体系，在率先实现“两个跨越”上有重大突破；着眼“国际化”，加快构建深度融入全球化进程的全域开放体系，在建设以经济功能为主的综合型国际化城市上有重大突破；着眼“创新驱动”，加快构建支撑可持续发展的综合创新生态体系，在率先转变发展方式、提升首位城市功能上有重大突破。概括起来，就是“五个着眼”“五个体系”“五个突破”，它们相互关联、互为依托，统一于成都全面深化改革的工作全局。沿着“四化一驱动”的路线设计全面深化改革，将为成都未来发展增添制度活力、塑造比较优势，使成都在未来竞争中赢得叠加优势，牢牢把握新一轮国际国内竞争的主动权。
（三）准确把握全面深化改革的核心牵引，着力加强以市场化为取向的经济体制改革。《决定》中，“推进市场化取向改革”“加快转变政府职能”“完善创新驱动发展体制机制”“深化统筹城乡综合配套改革”“完善全域开放体制机制”等六个部分，都属于经济体制改革的范畴。贯穿这几个部分的中心思想，就是要以经济体制改革为重点，正确处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，加快形成与西部经济核心增长极相适应、富有活力的经济发展格局。
一是激发市场主体活力。完善现代产权制度，是激发市场主体活力的基础和保障。《决定》指出，要健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，充分激发各类市场主体活力。
成都的市场主体中，非公有制经济的体量较大，占地区生产总值的比重达59.2%，税收贡献率超过70%，新增就业率超过90%，已成为全市经济的重要支撑。《决定》结合成都实际，把发展壮大非公有制经济摆在“推进市场化取向改革”的首要位置，明确提出“支持非公有制经济健康发展”，鼓励民间资本进入基础产业、基础设施、公用事业、社会事业、金融服务等领域，依法保护民营企业家财产和合法权益。这充分体现了市委对发展壮大非公有制经济的高度重视。把这些改革举措扎扎实实地抓下去，成都非公有制经济必将释放出更大活力，为经济持续健康发展提供强大的动力引擎。
发展混合所有制经济，是激发市场主体活力的一个重要方式。所谓混合所有制经济，是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。在混合所有制经济结构中，既有国有、集体等公有制经济成分，也有个体、私营、外资等非公有制经济成分。发展混合所有制经济，本质上就是要促进国有资本、集体资本和非公有资本等交叉持股、相互融合，使各种经济主体平等参与各领域改革和建设，共享发展成果。《决定》明确提出，国有资本投资项目要允许非国有资本参股，鼓励混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体，是对“积极发展混合所有制经济”精神的具体化、成都化。
二是完善现代市场体系。现代市场体系的核心，是加快建立公平开放透明的市场规则，包括实行统一的市场准入制度，推进工商注册制度便利化，推进贸易流通体制改革，完善主要由市场决定价格的机制，建立健全社会征信体系等。
对成都而言，建立城乡统一的建设用地市场、推进西部金融中心建设是完善现代市场体系的重要内容。统筹城乡综合配套改革，是成都改革的优势和亮点，也是推进新一轮改革的重要突破口。经过多年探索，成都统筹城乡改革取得了一些成果，但城乡二元结构问题依然突出。城乡建设用地市场的分割，是造成城乡二元对立的一个重要因素。《决定》认准这一关键症结，提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价同责。”探索建立城乡统一的建设用地市场，一方面契合中央和省委“推进城乡发展一体化”的精神，另一方面成都也具备相应基础和条件，故《决定》对此给予了较多阐释。
《决定》还提出，“推进西部金融中心建设，健全多层次资本市场体系，大力发展普惠金融。”
金融是现代经济的核心，对于提升一个城市的竞争力具有重要意义。近年来，成都不断完善体制机制，优化金融发展环境，金融业发展取得了明显成效，金融服务经济社会发展的能力日益增强。成都已有各类银行60多家，是中西部地区银行业发展速度最快的城市，金融综合竞争力居中西部第一。但成都也面临重庆、武汉、西安等强劲的竞争对手，丝毫不能懈怠。加快建设西部金融中心，将有效降低资金运营成本，促进投资贸易便利化，吸引、积聚全国乃至全球高端优质资源，更好支撑成都实现“两个跨越”，担当“首位城市”责任。
三是推进产业转型升级。当前，成都经济与全国全省一样，已到了只有转型升级才能更好发展的关口。成都产业升级的方向，就是要大力构建高端化的现代产业体系，促进经济实现更具活力、更有质量、更可持续的发展。而其关键，是要加快培育具有核心竞争力的高端产业体系。
《决定》指出，要积极构建以都市现代农业为基础、以先进制造业为主导、以现代服务业为支撑的现代产业发展新体系。具体而言，就是要突出发展先进制造业，做大做强电子信息、汽车机械等特色优势产业，大力发展新一代信息技术、高端装备制造、新材料、生物医药等战略性新兴产业，推动“成都制造”向“成都智造”转型升级。要大力发展现代服务业，加快培育现代金融、电子商务、现代物流、高端会展等生产性服务业，努力建设服务业核心城市。要加快发展都市现代农业，全面拉长和建强农业产业链条，积极发展生态有机农业、设施农业、休闲农业和农产品精深加工业，加快推动农业发展向规模化、高端化和品牌化转型升级。
四是强化创新驱动。要着力构建城市综合创新生态体系，强化企业技术创新主体地位，完善产学研结合、政企金协同的创新机制。
《决定》创造性地提出构建城市综合创新生态体系这一新概念。这是市委《决定》在部署创新驱动时，不同于中央和省委《决定》的地方。中央《决定》是将创新作为“加快完善现代市场体系”的一个组成部分，重点强调科技领域的创新。省委《决定》将“完善创新驱动发展体制机制”作为一个独立部分，但重点仍是强调技术创新。从发展实践来看，创新并不仅仅局限于科技领域，而是一个涵盖观念、文化、科技、金融、商业模式等各种要素的链条和体系。这是对“创新”内涵认识的一个突破。基于此，市委《决定》不仅把创新驱动作为一个独立部分，旗帜鲜明地提出“创新驱动是推动转型发展的核心动力”，还特别强调“构建城市综合创新生态体系”，指出城市综合创新生态体系是多种创新要素互联互动、密切相关的有机系统。
人才是创新的最关键因素，是城市综合创新生态体系的“活的灵魂”。因此，《决定》提出要把人才作为创新驱动的根本依托，营造引才、留才、育才、用才的制度环境，加快建设国内外高层次人才向往集聚、创业创新活跃的人才高地。
五是深化统筹城乡综合配套改革。要率先健全新型农业经营体系，率先落实农民更多财产权利，率先实现城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，率先形成新型城镇化健康发展体制机制，争当全国统筹城乡改革的排头兵。
《决定》提出统筹城乡改革的“四个率先”，这是经过反复思量的。当前，城乡之间市场分割、户籍分隔、产业分离、服务分化、管理分治等问题仍不同程度存在，统筹城乡发展的任务依然很艰巨。“四个率先”的提出，是成都深化统筹城乡综合配套改革试验区建设、打造统筹城乡改革升级版的必然要求。《决定》在“率先落实农民更多财产权利”中，提出要深化农村产权制度改革，开展农村生产用房所有权、农村养殖水面经营权、农业生产设施所有权等确权颁证，明晰农村各类产权权属。这是因为，完善农村产权登记管理服务体系，是推动城乡要素平等交换的前提和基础，也是统筹城乡综合配套改革能否取得突破的关键。总之，“四个率先”的提出，有助于加快构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，推进以人为核心、有质量、有效益、可持续的城镇化。这既是成都的责任担当和历史使命，也是成都继续保持改革发展领先态势的应然之举。
六是深化全域开放。《决定》提出，要建立健全发展开放型经济、推进区域合作、强化对外交流的体制机制，提升国际化城市功能。这是中央和省委“以开放促改革”要求在成都的具体化。
《决定》指出，开放是成都走向现代化国际化的必由之路，成都必须加快实施开放引领战略，有效整合利用全球资源，积极参与全球分工，构建全方位对内对外开放格局，加快形成联动省域、联通全国、联接世界的大开放格局，不断扩大成都的国际影响力。《决定》提出，要构筑对外开放大平台，特别是按照“交通先行”战略要求，健全覆盖世界重要城市的航空体系、通达国际的铁路公路水路体系和泛在互联的通信网络体系，打通对外开放大通道，努力建设国家向西、向南开放的门户城市。只要认真落实《决定》关于深化全域开放的重大部署，加快构建对外开放的大环境、大平台、大通道、大通关，成都的国际化水平、国际影响力和竞争力，都必将向前迈进一大步。
需要强调的是，越是深化改革、越是发展市场经济，越要更好地发挥政府作用。《决定》指出，必须厘清政府与市场、政府与社会的边界，加快转变政府职能，切实履行公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。要深化行政审批制度改革，优化政府机构设置、职能配置和工作流程，加快财税制度改革步伐。要改进发展成果考核评价办法，建立符合功能定位和分区规划的差异化考核评价体系，强化对发展质量、民生改善和生态建设等的考核。
（四）准确把握全面深化改革的系统布局，统筹推进政治、文化、社会、生态文明体制和党的建设改革。新一轮改革，是全面系统的改革。《决定》在对经济体制改革作出重点部署的同时，也对政治、文化、社会、生态文明体制和党的建设改革作出了统筹安排。
深化政治体制改革，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，大力发展社会主义民主政治，加快构建法治成都、法治政府、法治社会一体化建设格局。深化文化体制改革，关键是要处理好社会效益和经济效益之间的关系，建立健全现代文化市场体系和现代公共文化服务体系，大力培育和践行社会主义核心价值观，提升城市文化品位和国际形象。深化社会体制改革，关键是要进一步完善民生制度安排，创新就业创业体制机制，建立更加公平可持续的社会保障制度，推进教育综合配套改革、医药卫生计生体制等改革。深化生态文明体制改革，关键是要建立生态红线保护制度，实行差别化的区域开发管理政策，健全成都经济区环境共治、生态共保的区域协调和跨区域综合治理机制，推进绿色、循环、低碳发展。深化党的建设改革，关键是要深化干部人事制度改革，努力形成有利于优秀人才脱颖而出的选人用人制度，建立健全科学有效的权力制约和监督体系，加快构建改进工作作风、密切联系群众的常态化、长效化机制。
（五）准确把握全面深化改革的根本保证，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。全面深化改革，关键在党。《决定》提出，要切实加强和改善党对全面深化改革的领导，成立市委全面深化改革领导小组，负责全市改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。要建立市领导牵头负责机制，按照各项改革任务和工作目标制定年度改革计划，明确责任单位和责任主体，有效落实重大改革事项。要健全全面深化改革工作联席会议制度，积极推进成都新型智库建设，定期研究协调重大改革事项，及时解决改革进程中的困难和问题。要健全改革绩效考核评价机制，对全面深化改革进行全过程监管、全方位督查，把各项改革举措抓紧抓实抓好。这一系列加强领导的有力举措，有利于我市全面深化改革形成一盘棋、拧成一股绳，汇聚起攻坚克难的强大力量。
值得指出的是，《决定》中其他的一些新理念、新表述也令人眼前一亮。《决定》中出现了不少有别于中央、省委以及其他城市的条款。制定这些条款，有些是因为成都本身在某方面具有特定优势，需要继续保持这种领先优势；有些是因为成都受某方面制约比较明显，亟须通过改革来破解发展瓶颈。比如，《决定》提出，探索实施负面清单管理，就是要坚持“法无禁止即可为”，扫除企业投资经营的障碍；大力发展普惠金融，就是要使边远贫穷地区、小微企业和社会低收入人群也能获得价格合理、方便快捷的金融服务，这体现的是发展机会的公平；探索建立知识产权法院，就是要通过司法审判改革，倒逼全社会尊重和保护知识产权，激发创新创造的积极性；推进成都新型智库建设，就是要在更大时空维度整合利用各种智力资源，更加科学、更好更快地推进成都的改革发展。《决定》准确把握中央把“丝绸之路经济带”和“长江经济带”上升为国家战略的历史性机遇，强调要突出成都作为“两带经济”交汇点和联动点的新定位，打造国家向西、向南开放的重要节点城市。《决定》紧跟现代政府发展新趋势，提出要“推进‘大数据’建设、打造智慧政府”，大幅提高政府服务效能。《决定》还提出了编制自然资源资产负债表、推进合同能源管理、探索建立环保警察等一些创新性理念和举措，必将更加有力有效地推进成都的生态文明建设。