进一步完善城乡土地增减挂钩试点的措施建议

【专报要点】城乡建设用地增减挂钩制度是一项创新性的制度设计和安排，但从目前的试点情况看来，该制度运行还存在一定的缺陷和弊端。本期《专报》提出，要进一步加强农村地籍信息数据库建设，深入研究将挂钩指标规模行政控制调整为成本约束控制、将挂钩指标县域内流转改变为市内跨县交易的实现路径，建立农民自愿参与机制、“双挂钩”评价选择机制、复垦耕地数量质量监管机制。

四川师范大学任平副教授等在国家社科基金项目《国家粮食安全视角下的城乡建设用地增减挂钩制度评价与完善研究》中，提出如下观点：

一、城乡建设用地增减挂钩政策缺陷与问题

（一）挂钩指标规模行政控制导致资源配置失效。 目前的增减挂钩指标规模是通过上级行政审批的方式来控制，这种行政性的控制方式使得很多地区获得了增减挂钩的“优惠政策”，如成都市在灾后重建期间，挂钩指标可以不受规模限制；而一些发展较快的地区，建设用地指标需求量大，但由于行政性指标规模控制而无法获取足够的挂钩指标。这种挂钩指标非市场化分配模式可能会导致资源低效配置和浪费。

（二）挂钩项目区固化锁定增加资金压力风险。 增减挂钩是以建新区和拆旧区组成一个固定项目区来实施的，这种运行模式导致绝大部分项目区采取整拆整建方式，对纳入拆旧范围的农村缺乏筛选机制，尤其是把一些基础设施条件、农业生产条件较好的农村纳入拆旧区，这无疑增加了增减挂钩实施成本，而且参与人数越多，市场交易成本越高。另外，项目一旦开始运作，拆旧区的资金投入是确定的，而建新区土地利用则存在诸多不确定性因素，如果建新区的投资方因规划条件、利用方式、位置等因素发生变化而导致土地利用状况发生变化，就会加大交易成本。

（三）挂钩指标严格限制流转范围降低资源利用效率。 增减挂钩指标只能在试点县域范围内封闭使用，这使得用地需求、级差地租释放、指标配置效率等受到很大的限制。一般来说，拆旧区与建新区的经济发展水平差距越大，增减挂钩项目的需求越强。但不论是在发达地区还是欠发达地区，增减挂钩运行都存在资金压力问题。发达地区由于经济发展水平较高，建设用地需求量大，进行农村土地整理成本也相应较高；欠发达地区建设用地需求量较小，土地级差地租释放不充分，这就可能导致资金回收困难。此外，挂钩指标交易范围的限制会造成指标区域间的不匹配，极大地降低了指标资本化效率。

（四）复垦耕地质量监管存在现实困难和障碍。 增减挂钩实施中对宅基地复垦耕地的监管存在现实障碍：一是偏远的农村宅基地零星分散，拆旧后复垦有一定周期，靠人工力量进行监管的难度非常大、成本非常高；二是实地调研经验表明，靠人工寻找、核对复垦区、复垦地块的过程十分艰难，更不用说对大量复垦地块进行有效检查；三是单靠国土管理部门对复垦耕地进行监管是不现实的，也是不科学的，国土管理部门既是增减挂钩的执行者，又是验收者，其监管效果不理想。调研发现，有些地方沿着路边（能行车）的宅基地都复垦为耕地了，而路边以外的地方并没有按时、按质、按量复垦。

（五）增减挂钩实施中不可忽视的其他一些问题。 调查中发现，四川省增减挂钩实施带来的成效很大，但也存在一些其他试点省份共同的问题，如“刚性占地，柔性补地”，“占优补劣、劣地换良田”，“农民上楼、耕地抛荒”等等，这些情况如果没有得到及时反映和重视，将会带来隐患和矛盾。

二、城乡建设用地增减挂钩政策完善措施

（一）将挂钩指标规模行政控制调整为成本约束控制。 增减挂钩实施除了要坚持建设用地总量不增、耕地总量不减这两个约束条件外，还应考量与指标数量正向变化的伴生性运作成本。挂钩指标的产生都伴随相应的成本投入，因此，其规模不可能被无限放大。可以通过提高农村基础设施、公共服务设施配套标准，提高农民集中居住区建设标准，以合理的成本约束实现规模控制目标。

（二）将挂钩指标县域内流转改变为市内跨县交易。 建议增减挂钩指标可以在地级市和副省级城市范围内，跨区县（包括县级市）交易使用。在我国，市级是最高一级土地出让的财政主体，同时拥有对县级财政主体足够的控制力，并能通过转移支付政策平衡指标流动带来的发展水平差距。如果指标在省内跨市交易，省级财政是靠税收的“死”财政，转移支付能力较弱，容易造成区域性发展不平衡；若在县级内部交易，指标需求会明显降低，土地级差收益释放不充分，成本和收益均处于不经济状态。所以，允许挂钩指标市内跨县交易，既能够保证指标需求和效益，又可以通过市级财政转移支付适当干预。

（三）将按村实施约束调整为镇域内农民自由选择。 在增减挂钩实施中，严格按村实施、拆旧占比达标的要求客观上形成了对农民自愿参与的破坏和干扰，也徒增了实施成本。建议在镇域范围内选择两个或以上的村参与项目，只要求每户达到既定的参与标准、拆旧面积门槛等指标约束，就可以充分保证农民的自愿选择权，避免农民“被上楼”的被动局面和困境。同时，将建新区与拆旧区对应锁定改变为适时分离，实行“以库管地、以图管地”，通过建立完备的农村地籍信息数据库，建新区与拆旧区分离是可行的，也具备可操作性和监管高效性。

（四）建立增减挂钩的“双挂钩”评价选择机制。 建立增减挂钩与城镇土地集约利用水平、农村空心化水平相挂钩的“双挂钩”实施区域选择机制，通过建立科学的城镇建设用地集约利用水平、农村空心化水平的评价体系，以城镇、农村土地集约利用水平指标作为增减挂钩实施权限和先后顺序的评判标准，从而倒逼城镇建设用地内部挖潜，实现“地尽其用”，防止农村大拆大建、损害农民种粮积极性的情况。

（五）建立增减挂钩的复垦耕地数量质量监管机制。 一是建立国土、农业、财政、人社等多部门联合监管机制，扭转国土部门只管耕地面积的弊端，规避其既当“运动员”又当“裁判员”的现状；二是充分调动社会参与和第三方独立评估机制，重点对复垦耕地数量、质量进行监测和监管，同时对参与农民群体进行满意度测评，从而避免增减挂钩实施中存在的形式主义和弄虚作假现象；三是建立“3S”（RS、GPS、GIS）技术的空中监管机制，提高空中巡查力度和技术水平，解决人工查勘、验收的高成本、低效率问题。