垄断行业价格改革箭在弦上

　　价格改革总与“垄断”话题缠绕在一起。对于能源、电信等领域而言，打破垄断、将更多的业务开放竞争，本身就是价格改革的题中应有之义。

　　京华时报记者祝剑禾古晓宇

　　决定原文

　　完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。

　　国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。

　　能源篇

　　能源价改有喜有忧

　　能源领域的价格改革早已破题，尤其是石油和电力两个领域，市场化方向的价格改革已经棋至中盘，但是两者的进程和效果可谓有喜有忧。

　　在石油领域，最新的消息是，国家发改委下一步将公开成品油定价公式和挂靠油种，以实现定价机制全透明，发改委仅保留临时调控权力，以防油价暴涨暴跌。能源业内普遍认为，目前油价实际上已完成市场化定价，如果再公开定价公式，石油将成为能源领域首个顺利完成价格改革的行业。

　　电力的价格改革则艰难得多。按照2002年公布的电改方案，电力改革分四步走：厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网。当时的方案便指出，电改的关键和最终目的是要形成市场化的电价。但电改十多年来，在各方的利益博弈下，四步走方案只完成了一步半：第一步厂网分离已完成，第二步主辅分离还不彻底，并留下了诸多隐患。在此情况下，由发改委推动的居民阶梯电价和大用户直购电两个电价改革试点也进展缓慢。

　　定价未能反映成本

　　价格改革自然而然会牵扯到“涨价”问题。今年初，天然气价格调整方案出台，供应商纷纷提高天然气出厂价格，随着气荒加剧，还有供应商对下游气站采取了限气措施。虽然6月份发改委在调整非居民用天然气价格的同时，明确居民用天然气价格不做调整。但外界仍担心天然气涨价将传导至居民用气终端。之前，多个地方的水、电趁价格调整之机涨价的新闻已屡见不鲜。

　　国家发改委价格司副巡视员郭剑英坦承，各地在推进能源价格改革过程中，确实出现了较普遍的涨价，造成这种现象的根本原因是过去把价格压得比较低，没有完全反映市场供求状况和资源稀缺程度。业内也普遍认为，现在能源定价是扭曲的，价格没有反映成本，这也是造成气荒、油荒、电荒等的重要原因。中石油内部人士此前也向记者表示，公司的石油和天然气供应是作为一项发展经济、保障民生的政治任务来抓的，从市场角度来看，现在的定价与企业经营存在矛盾。

　　能源定价机制要透明

　　厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强表示，一个透明、合理的能源价格机制的关键点包括：透明的定价机制、透明的能源企业成本以及公平有效的能源价格补贴。目前，我国处于经济转型时期，能源价格改革和提价尽管有时是必需的，但缺乏价格机制的政府定价对公众来说是一笔糊涂账。正因为如此，现在每次改革和提价都演变为供需的博弈，招致公众质疑。

　　林伯强认为，透明的定价机制有利于消费者参与和社会和谐，“油价的改革就是例证，以前每次调油价，大家都骂发改委，现在国内成品油价格与国际石油市场随涨随跌，骂声就少了。以后如果公开定价公式，消费者自己就可以计算、预知油价涨跌,这就是定价机制透明带来的效果。”

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　　价格改革宜碎步前进

　　中国石油大学中国油气产业发展研究中心主任董秀成以能源价格改革为例指出，当今社会，能源既是生产资料也是生活资料，基本上与所有的经济活动和居民生活都直接相关，导致了其价格的复杂性和敏感性，需要渐进式推动，碎步前进。

　　国家发改委副主任连维良也表示，水、石油、交通、电力等领域的价格改革要“充分考虑群众的承受能力”。他表示，价格改革要区分居民消费部分和经营性领域，对居民消费部分实行阶梯价格机制保民生、保公平，经营性领域则实行市场定价。目前资源性产品政府定价和市场价格差距略大，一次性改革到位存在承受能力问题，在价格改革过程中需注意区分增量和存量，存量部分可以分步到位，增量部分争取一步到位。

　　管网油源开放胎动

　　一般来说，垄断的表现形式分为三种：第一种是自然垄断，这是一种天然的垄断，诸如电信网络、电网、油气管网等；第二种是行政垄断，即因为制度规则上的市场准入障碍而形成的垄断；第三种垄断是市场垄断，某个企业凭借强大的市场控制力来排斥其他企业进入。在石油、天然气、电力等能源以及电信领域，几乎聚齐了这三种垄断形式。而此次三中全会所提的相关内容主要着力于破除前两种垄断形式。

　　实际上，在油气管网向第三方开放以及原油进口权放开这两个方面，相关措施已经胎动。本月初，国家能源局下发《油气管网设施公平开放监管办法（征求意见稿）》，提出：为实现互惠互利、充分利用现有设施能力，在有剩余能力情况下，油气管网运营企业应根据一定排序，即以现有输送（储存）合同用户，国家政策规定的优先类、鼓励类用户，申请、签订输送（储存）在先的新增用户，无歧视地对第三方开放管道设施。同时，为了加强监管，国家能源局将全面负责公平开放的监管，并赋予其分布各地的派出机构监管职权。能源市场分析机构生意社首席分析师刘心田指出，这意味着中小油气厂商和终端分销商可以依法租用中石油、中石化这两家的油气管网来输送油气，从而在一定程度上破除这两家对全国油气管网的垄断。

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　　向第三方开放好于分拆

　　在十八届三中全会召开之前，关于油气管网分拆的传闻屡见报端，不过根据全会决定的最终提法以及国家能源局下发的《油气管网设施公平开放监管办法（征求意见稿）》，油气管网由之前传闻的分拆方案转为向第三方开放。

　　中国能源网首席信息官韩晓平认为，向第三方开放好于分拆，因为如果像之前传闻所说的把全国油气管网从中石油、中石化两家公司里分拆出来成立所谓的“国家管道公司”，很可能形成新的垄断。“之前的电力改革就是很好的经验教训，将巨无霸国家电力公司分拆为5家发电集团和两家电网公司之后，负责运营电网的国家电网和南方电网仍然形成了垄断之势，在与发电企业和用电企业的三方博弈当中处于绝对强势地位。”韩晓平称。

　　电信篇

　　网业分离面临复杂局面

　　相比于能源领域的油气管网分拆，网业分离对于电信行业来说并不是一个新提法，早在1998年，国内通信行业就有专家学者提出了在电信领域实行网业分离的改革思路。按照学术界的设想，网业分离就是将固网线路、基站等基础网络设施独立出来，由国家行政部门或社会组织统一建设、管理、经营，可以具有垄断性，而业务向社会开放，实行自由竞争，业务运营商向网络经营者支付接入费用。

　　美国、英国、新加坡等国家都已经在电信行业实行了网业分离的管理模式。以新加坡为例，该国在国家宽带网络工程中设立了网络建设商和网络运营商两大主体，分别对外进行招标，政府还向这两大运营主体提供相应的政府补贴，从而推动了新加坡光纤入户的迅速普及。

　　不过，由于现实困难重重，中国电信行业的网业分离一直停留在各方争议之中，没能真正成为电信行业改革的方向。此次，三中全会决定中有关自然垄断国企实行“网运分开”的提法，再度让这一思路成为焦点话题。结合我国的实际情况来说，电信行业的网业分离面临着更加复杂的局面—电信网络情况较为复杂，尤其是在移动网络上，现有的三家运营商使用的是三种不同的网络制式，这让网络与业务分离运作变得很有难度。

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　　网业分离可推动竞争

　　中国信息经济学会理事长杨培芳认为，通信网络设施带有基础性和公共性的属性，不能完全按照市场化方式运作，而电信业务是市场化行为，适合充分竞争的环境，因此实施网业分离，可以推动行业竞争，让利于消费者。

　　工信部泰尔管理所总工程师朱敏也表示，未来，无论是自愿推进还是被迫应对，整个通信市场的业务开放程度将不断增强，运营商将更加专注于网络的建设和运营，而在业务层面，随着技术和政策的突破，将出现更多的业务提供者。

　　网络方应为微利机构

　　对于网业分离的实施方式，业内有一种观点是由国家出面对基础网络实施行政管理。但朱敏认为，如果在国内成立一家网络运营公司，虽然可以避免重复投资的问题，但是由一家公司来掌握网络资产，很可能会带来新的垄断。

　　杨培芳也认为，从行政的层面对网络资产进行统一管理，实际上是走计划经济的回头路，并不是一个好的办法。他建议，在网业分离的背景下，网络管理和运维方应该被定位为“微利的公共性机构”，即限定其提供的服务价格，使网络资产提供方在经营中能够收回成本，但不能获得超额利润，保持“微利”或“零利润”，从而降低通信业务的成本，并避免产生新的垄断。

　　电信降价空间已不大

　　虽然在外界看来，电信行业和石油、电力一样同属自然垄断行业，但是通信行业资深观察家项立刚认为，目前国内电信业务的资费已降到了相当低的程度。即便今后放开竞争性环节价格，电信业务资费也不会明显下降。

　　对此观点，杨培芳也比较认同，“电信行业与石油、电力这些行业相比，市场竞争要激烈得多，价格决定的市场化程度也更高”。不过他同时认为，如果放

　　开竞争性环节，让更多的企业尤其是民营企业加入到市场竞争当中，能够推动电信业务更加丰富、资费方案更加灵活。