四川地震灾区新型农业经营体系发展面临的困境及政策建议

【专报要点】四川地震灾区新型农业经营体系发展面临五大困境制约：自然资源破坏与生态环境恶化双重约束；涉农基础设施重建滞后与要求农业经营条件改善的矛盾；农业劳动力弱质化与农村空心化态势并存；农业产业链条分割与农业社会化服务体系不健全；农村社会重建与农业产业发展缺乏系统规划等。本期《专报》提出，地震灾区新型农业经营体系发展，应坚持“经济（产业重建）-社会（新村建设）-生态（环境修复）”复合系统重建思路。

四川大学王国敏教授在2013年四川省社科规划重大项目《四川现代农业发展与新型农业经营体系创新研究》中提出如下观点：

一、四川地震灾区新型农业经营体系发展面临的五大困境

（一）自然资源破坏与生态环境恶化双重约束。汶川地震灾区和芦山地震灾区覆盖龙门山、鲜水河和安宁河地震带区域。区域内山高坡陡，岩体破碎，夏季局部降雨集中量大，泥石流、滑坡、崩塌等次生自然灾害严重。区域内山多地少，耕地土层薄弱，地表渗透性差，水土流失严重，生态系统脆弱。地震灾害引起的山体风貌变动、土质结构变化、自然生态恶化是灾区现代农业经营体系创新的特定资源环境约束。

（二）涉农基础设施重建滞后与要求农业经营条件改善的矛盾突出。 一是地震及其引致的次生灾害破坏了农业基础设施，但是，在灾后重建中各级政府的目光却集中在住房重建上，忽视了农田水利设施、土地综合整治、交通道路设施等涉农基础设施的重建，农业生产经营条件改善迟缓。二是有的地方政府存在依靠农户家庭、合作社等主体推动涉农基础设施自我重建的倾向，涉农基础设施重建工程项目停摆或延期。三是新建农业生产基地与农户生活区空间距离较大，配套设施不完善，农业生产经营存在“空间阻隔”。四是地震灾区农业防灾、减灾和抗灾能力较弱，涉农基础设施年久失修、功能老化，难以满足现代农业发展要求。

（三）农业劳动力弱质化与农村空心化态势并存。 一方面地震灾区农业呈现“代际分工明显的半工半耕”农业再生产倾向，农业青壮年流失严重，农业劳动力弱质化，加之现代生产要素难以引入，农业科技应用水平较低。另一方面，地震灾害带来的人口减少及地质地貌、农业产业、基础设施、居民住宅等破坏，使得灾区存在农村区域空心化趋向。

（四）农业产业链条分割与农业社会化服务体系不健全。 一是地震区域多为四川不发达地区，农业产业层次较低、产业链条较短、自我发展能力较弱，市场化程度不高，农产品生产缺乏地域特色。二是地震灾区多为传统农业家庭经营方式，农民合作社、种养大户、农业企业等新型农业经营主体处于自然成长状态，面临租地难、缺资金、缺技术、风险大等现实困难。三是新型农业经营主体规模小、服务单一、“空壳化”明显。成长起来的新型农业经营主体，多属于生产性合作组织，很少涉及销售、加工等领域，辐射带动能力较弱。同时，新型农业经营主体缺乏现代管理人才，缺乏现代经营理念，农业社会化服务体系不健全。四是涉农企业与农户、合作社之间还未形成较为稳固的“利益共享、风险共担”的利益联结机制，缺乏对农户个体、种养大户、涉农企业、农民合作社的协同治理机制。

（五）农村社会重建与农业产业发展缺乏系统规划。 一是地震灾区存在重居住重建、轻产业重建的严重倾向，农户居住重建与农业产业重建分离，导致农业经营方式与农民生活方式无法有效衔接、协同转型。二是对新型农业产业体系缺乏系统认识，未能从新村建设规划、土地综合利用规划与城乡建设规划等进行协同布局，农业生产空间、农民生活空间、农村生态空间难以实现有效整合，新型农业经营体系创新缺乏经济、社会、文化、生态等系统支撑。

二、四川地震灾区现代农业经营体系创新的政策建议

（一）转变发展思路，以政府、市场与社会协同合力推进新型农业经营体系的创新。 坚持“经济（产业重建）-社会（新村建设）-生态（环境修复）”复合系统重建思路。明确新型农业经营主体培育是一个市场演化的过程，充分发挥市场配置资源的决定性作用，将激发农村资源要素市场置于政策优先地位，并根据农村市场和社会主体的发育程度及时动态调整政府的职能边界，发挥其在新型农业经营主体培育中的“兜底”功能。同时，优化新型农业经营体系发展内外政策环境，加强社会舆论引导，激发农业农村内部活力。

（二）优化农村土地权能结构，规范有序推进土地流转适度规模经营。 以土地所有权、承包权和经营权的分离为基础，加快土地承包经营权确权登记颁证，引入市场机制，在重建过程中通过土地流转专项资金等方式，规范有序推进土地经营权流转，从农业生产的整个链条中推进多种形式规模经营，实现农业资源和生产要素的整合、聚集与转化。

（三）积极引导特色优势农业产业发展，延伸农业产业链条。 一是要因地制宜发展特色优势产业，注重区域差异性、梯度性和层次性，不搞一刀切。二是突出农业品牌定位。加强汶川甜樱桃，都江堰猕猴桃、冷水鱼、道茶，安县魔芋、中药材，彭州蔬菜，绵阳良种，北川茶叶，芦山高山生态茶等特色品牌建设。三是推进标准化管理和产业化经营，，提高产业化经营水平，加快无公害农产品、绿色食品和有机农产品的产地认定和产品认证。

（四）加快新型农业经营主体的培育。 一是培育一批有特色的专业大户、家庭农场，推进农业生产经营规模化。二是大力发展农民合作社，推进农业生产经营组织化。三是以市场为导向，壮大农业龙头企业，发展现代农业产业联合体，加强涉农企业的技术集成和商业模式创新，带动农户发展。四是开展农民技术培训，培养一大批懂技术、会经营、有素质的新型职业农民。五是引导完善新型农业经营主体内部运行机制，建立健全现代企业制度、合作制度，构建多元化投入机制，优化激励机制，完善利益分配机制，健全风险保障机制。六是以农业产业为支撑，创新新型农业经营主体培育准入、监管和退出“三位一体”发展机制，将“严格准入-动态监管-规范退出”作为其发展主线，防止“空壳化”。

（五）健全农业社会化服务体系。 一是强化基层农业公共服务体系，在强化农技推广、疫病防控等公益性服务的基础上，重点发展农业经营性服务组织，使农户享受到低成本、便利化、全方位的社会化服务。二是选聘一批农业技术人才扎根农业，健全责任与绩效结合的考评制度，改善工作环境，保障持续发展后劲。三是加强农产品安全监管，指导新型农业经营主体实施农业标准化建设，做好质量安全认证。

（六）优化现代农业经营体系创新政策工具，摒弃政策“泛化”倾向，明确配套政策的衔接性和针对性。 一是借助对口支援，优化要素组合，促进灾区农业生产经营主体与援建地的农产品加工、销售企业的对接。二是加大财政资金投入，健全“三农”投入稳定增长机制，不断提高财政支农投入的总量和比重，在项目安排上向土地流转工作做得好、新型农业经营主体多的乡镇和重点农产品加工企业倾斜。三是加大涉农信贷投入，满足新型农业经营主体的金融需求。