地方立法，守护大凉山的精彩
随着中国特色社会主义法律体系的形成，“拾遗补阙”、先行先试的地方立法更加重要。
作为全国最大的彝族聚居区，30多年来，四川省凉山彝族自治州通过制定自治条例和单行条例，促进民族地区政治稳定、经济发展、社会进步和民族团结，为民族自治地方立法积累了有益经验。
3月15日，十二届全国人大三次会议审议通过修改《中华人民共和国立法法》的决定，这是立法法施行近15年来的第一次修改。
随着中国特色社会主义法律体系的形成，地方立法的意义凸显，它对细化完善法律体系发挥着不可或缺的重要作用。此次立法法修改，扩大和规范了地方立法权。
作为地方立法的重要组成部分，民族自治地方立法开展情况如何？积累了哪些经验？还面临哪些困境？修改后的立法法对解决现实困难有何作用？不久前，记者来到我国最大的彝族聚居区——四川省凉山彝族自治州进行了采访。
立一部法，守护一片湖
阳光、湖影、湿地，今年春节，四川省凉山彝族自治州西昌市共接待游客200万人次，旅游收入7.46亿元，同比增长28.59%。
“最看重这里人与自然的亲近。在邛海边骑行慢跑，畅快地呼吸新鲜空气，享受冬日阳光，一年的劳累都扫除了。”来自重庆的游客刘倩说，这是她第三次带家人来西昌过年。
然而，在西昌市民的记忆中，邛海，这个四川省第二大淡水湖也曾遭遇过生态危机。网箱养鱼、沿湖餐饮、围湖造田、污水直排……伴水而生的人们不知不觉中把母亲湖推向绝境——水域面积缩小近1/3、蓝藻大量暴发、水质从一类掉到二类再滑到三类……
“西昌大部分市民喝的是邛海水，邛海生态破坏，饮用水安全首当其冲。”凉山州人大常委会副主任刘建蓉说。
1997年9月1日，凉山州七届人大二次会议通过《凉山彝族自治州邛海保护条例》，用地方立法的形式打响了邛海保护攻坚战。
取缔网箱养鱼和机动船、拆除吊脚楼、治理入湖河流、建设2万亩邛海湿地……通过17年的努力，古老的邛海重新恢复了青春。
今年2月13日，凉山州十届人大五次会议通过了修订后的邛海保护条例，并报四川省人大常委会等待批准。
“修订后的条例适应了邛海周边建设和发展速度加快带来的新形势，对过去17年依法保护邛海的经验教训做了总结。”刘建蓉举例说，旧条例仅规定“禁止在邛海湖面打鸟”，新条例则将危害邛海流域内野生动植物的行为扩大到5类，非常详细。
立一部法，守护一片湖。我国宪法第一百一十六条和立法法第六十六条都规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。
“宪法和法律赋予了自治州、自治县地方立法权，让我们能用地方立法的方式，举全州之力保护邛海。”刘建蓉感慨地说。
从1983年2月通过《凉山彝族自治州施行〈中华人民共和国婚姻法〉的规定》起，32年来，凉山州现行有效的自治条例和单行条例共18件，内容涉及资源保护、农业发展、风景名胜区保护、婚姻与计划生育、语言文字、义务教育等内容，为推动和促进自治州的政治稳定、经济发展、社会进步和民族团结发挥了重要作用。
坚持法律原则又兼容民族特色
“从州人大常委会建立之初，我们就树立了这样的意识：民族自治地方立法是国家立法的重要补充，是宪法和法律赋予民族自治地方权力机关的重要职权，是推进依法治州的重要保障。”刘建蓉说。
在开展民族自治地方立法工作中，凉山州将制定立法规划作为保证立法有序开展的举措。从六届人大开始，每届都在广泛征求意见和反复筛选的基础上制定立法规划，目前已经实施了五个五年立法规划。
“地方立法要处理好立法的必要性和可行性、坚持法律原则和符合地方实际的关系。”刘建蓉说，在维护国家法制统一的前提下，凉山州根据自治地方的特点，对法律、法规的有关条款进行变通、补充和“拾遗补阙”，使制定的单行条例更具特色和可操作性。
由于历史文化和经济社会发展程度的原因，凉山各族群众早婚的情况比较普遍。婚姻法规定，结婚年龄，男不得早于二十二周岁，女不得早于二十周岁。而凉山州施行婚姻法的规定时将其变通为“男不得早于二十周岁，女不得早于十八周岁”。
凉山州还根据少数民族的历史、经济、社会发展特点，从维护各民族团结和繁荣出发，将已长时间施行且行之有效的生育政策，以立法形式确认下来。
“根据国务院兽药管理条例和农业部有关文件，允许在35公斤以下猪的饲料中添加喹乙醇，因为随着猪的生长，这种兽药成分会逐渐代谢消失，对人体无害。但是凉山各族群众有吃小仔猪的饮食习惯，‘坨坨肉’、烤小猪是当地特色菜。如果照此规定执行，会对当地群众身体健康造成危害。”西昌市人大常委会主任罗开莲说。为此，凉山州施行兽药管理条例的规定明令禁止经营含喹乙醇的药物饲料添加剂，禁止使用含喹乙醇的饲料喂35公斤以下的仔猪。这还是地方第一次为民族特色饮食立法。
此外，凉山州人大制定了矿产资源管理条例、水资源管理条例、渔业管理条例、大桥水库工程管理条例、泸沽湖风景名胜区保护条例、非物质文化遗产保护条例、会理历史文化名城保护条例、彝族语言文字工作条例、义务教育实施办法等，既坚持法律原则又兼容民族特色，许多立法具有先行先试的开创性。
“立法法规定，自治条例和单行条例不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定，这是民族自治地方立法必须坚持的原则。”四川省人大常委会副秘书长何迎晓说。
地方立法执行力有待提高
随着中国特色社会主义法律体系形成，“拾遗补阙”、先行先试的地方立法显得更加重要。修改后的立法法，扩大了享有地方立法权的主体范围，自治州的人民代表大会及其常务委员会可以行使设区的市制定地方性法规的职权。
此前，自治州的立法权由人民代表大会享有，并报省人大常委会批准后生效，人民代表大会闭会期间，其常委会没有立法权，被称为“半个立法权”。刘建蓉说，代表大会每年只召开一次，立法周期长、数量少，使自治地方推进立法工作受到影响，立法法修改后，自治州人大常委会获得了立法权，立法的效率将大大提高。
为掌握民族自治地方立法的情况，为立法法修改提供参考，去年10月21日至24日，全国人大常委会法工委曾赴四川凉山调研。调研发现，州人大现有37个编制，6个专委会，6个办事工作机构，基本上是一委两人，而且人员大多数是处级干部，有的委没有工作人员，立法队伍不足，亟待加强。
此外，受自治州立法权限和范围的限制、部门利益的制约，一些条例的操作性不强，从而影响了实施效果；有的立法项目列入计划后，因部门利益协调不下来，三四年都未出台；一些条例的执行涉及多个部门，受职权划分以及利益的影响，条例的执行力度受到一定影响。
在一家中央驻州企事业单位工作的职工小李也抱怨，州自治条例中关于民族节日休假的规定，单位从来没有执行过。
“自治条例和单行条例的一些规定在国有大中型企业以及中央和省驻州企事业单位中很难落到实处。”刘建蓉说。
