地方政府融资平台及其风险成因研究

      对此，我们不禁要问：1.为什么我国地方政府会出现“利用融资平台举债”这一财政机会主义行为？2.为什么我国地方政府的这一财政机会主义行为会在2009年短短一年内突然爆发并泛滥？为此，本文试图从财政机会主义的理论视角构建一个简单分析框架，探寻地方政府融资平台及其风险积聚背后的深层次原因，而这对于从根本上防范和化解融资平台风险具有重要的政策含义。

      汉诺1998年在“或有政府债务：藏于财政稳定性背后的风险”一文中提出了“财政机会主义”概念。她认为，政策制定者在短的政治任期内面临“财政赤字”等约束条件时，往往有通过预算外政策过度累积或有财政风险的偏好，以便隐藏政策成本。但汉诺并没有考察与分析“财政机会主义”的根源以及相关的制度安排等问题，而这才是财政机会主义为什么能够发生，以及在多大程度上发生的根本原因。

      毋庸置疑，财政机会主义是机会主义的一种典型表现。而“机会主义”通常被置于制度经济学的语境之中，是制度经济学的一个前提性假设，是指在非均衡市场上，行动者追求收益内化、成本外化的逃避经济责任的投机行为（黎民等，2007）。机会主义产生的根源在于机会主义行为源于人的逐利本性，以及信息不对称和人的有限理性给机会行为存在提供了活动空间，前者是机会主义发生的主观动机，而后者是机会主义发生的客观条件。这可以通过一个简单模型：B =f（M ，O ）进行表示，其中B 表示机会主义行为，M表示从事该行为的主观动机，O表示从事该行为的客观条件，而M 与O 都与B 呈现正相关关系，也即主观动机越强，发生机会主义行为的可能性越大，客观条件越是充分，发生机会主义行为的可能性越大。因此，从这个意义上讲，财政机会主义的根源在于政府及其政策制定者有其独立的利益，而由于外在制度设计与安排的不合理，其在追求这一利益过程中往往能够隐藏甚至转嫁成本与风险。

      机会主义的普遍存在是制度设计与安排之根本原因，反过来说，制度设计与安排的不合理将有可能诱发和强化人的机会主义动机，并为其提供客观条件。因此，我们在考察财政机会主义为什么会发生以及在多大程度上发生时，除考察政策制定者本人的关键利益与动机以外，还需重点考察该行为发生的客观条件，也就是说，现有制度安排中是否为财政机会主义的发生提供了可能。为此，我们可以从激励机制和约束机制两个方面进行考察。其中，前者决定了政策制定者的主观动机及其结构，而后者则决定了政策制定者所面临的客观约束条件；当然，对这两者的考察与分析绝不能脱离其所根植的制度环境，因为，制度环境进一步对激励机制与约束机制形成影响，进而强化某种行为取向。

      我国现行制度环境下，强激励机制和软约束机制的同时存在，既为地方政府的财政机会主义提供了主观动力也提供了客观条件。这也是为什么尽管法律明令禁止，但我国大多数地方政府长期存在着隐性赤字和大规模债务的根本性原因。

      原有制度安排的非均衡性进一步加剧，项目审批和贷款审批同时被放松，融资平台数量和债务规模同时出现“井喷”。据统计，我国目前现有融资平台共计3800多家（又一说8000多家），且70%为县区级政府，债务规模达7万多亿。然而，尽管融资平台是财政机会主义的产物，但是从国开行“两基一支”贷款的历史经验来看，地方政府融资平台的违约率很低，应属于银行的“优质客户”，那融资平台风险又从何而来呢？

      从根本上说，融资平台风险存在于融资平台资金断裂的可能性，而其资金断裂的可能性源于这样几个方面：1.融资平台公司的主要功能是为地方政府的各类公益性项目进行融资，而这些项目一般不以盈利为目标，这将导致融资平台“造血功能”的先天不足。2.金融危机前，融资平台多存在于财政实力较强的省、市级政府，应对金融危机过程中这种模式被迅速复制到财力最弱的县、区级政府；金融危机前，一级政府通常只有两三家或三四家融资平台，应对金融危机过程中许多地方一级政府就拥有十来家各类融资平台；由于融资平台的债务是地方政府的或有债务，这无疑对地方政府财政承受能力构成严峻挑战。3.由于约束机制的进一步弱化，融资平台的迅速“复制”致使各地融资平台良莠不齐，造成许多平台公司在投融资项目运作上不规范，如一个项目套取多家银行信贷，许多项目实际的资本金不足，平台公司之间相互抵押、担保等；更有许多平台公司有名无实，仅是以土地运作为主的“空壳”融资主体，这些不规范运作容易造成资金浪费以及平台公司的资金链断裂。

      地方政府融资平台是财政机会主义的产物，其负债是地方政府的或有负债，随着债务规模的增加地方政府或有财政风险也在不断积聚。而这一风险很有可能造成银行的大规模不良资产，并引发金融系统风险；此外，不少融资平台过度依赖土地运作，易推高土地价格并造成社会风险。总之，融资平台风险是财政机会主义泛滥的结果，其危害不容小视！