清华教授:地方司法机关实现省统管需制定路线图
“地方司法机关省统管需要路线图”
作者：王尔德
3月10日，最高人民法院院长高强在第十二届全国人民代表大会第二次会议作最高人民法院工作报告。
根据报告对2014年的工作部署，将积极稳妥推进司法改革。具体而言，制定、实施《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》，服务国家治理体系和治理能力现代化建设。按照让审理者裁判、由裁判者负责的原则，推进审判权运行机制改革试点，解决审判权运行中的行政化问题。
“这一报告体现了十八届三中全会的精神。十八届三中全会对司法改革做出了总体部署，这为审判、检察改革带来了良好契机。” 全国人大代表、全国人大法律委员会委员、清华大学法学院教授周光权指出，“但要落实三中全会的《决定》，还需要尊重司法规律，要按照中央的统一部署稳步推进，防止个别地方各行其是，搞徒具形式的所谓改革、创新。”
就司法改革如何细化，21世纪经济报道专访了周光权。
建议由司法部门自己主导省级统管
《21世纪》：十八届三中全会的《决定》提出，要推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。那么省直管地方法院、检察院，其人财物是由司法部门主导，还是行政部门主导？
周光权：司法机关实现省统管，是一个系统工程，需要制定路线图。具体到关于如何统管，一直存在不同的意见。一种观点认为由司法部门主导，即应该由省 高级法院和省检察院直接管。这种管理方式的好处在于属于“一条线”上的管理，省级司法机关比较熟悉系统内部业务，管理起来比较方便、有效率，防止扯皮；缺 点在于省级司法机关本身工作任务已经很重了，如果再负责省以下财力和人员的统管的话，会涉及到大量的行政事务性工作，这会增加省级司法机关的负担，可能会 影响其自身的审判、检察业务。
另一种观点认为交由行政部门主导，又有两种方案，一是新设立省级法官检察官事务管理机构进行统管，二是赋予省级司法行政机关新的职能来实现统管。这 种管理方式的好处是可以减轻省级法院、检察院的工作负担，使其专注于司法裁断业务本身；但不足是新设机构动静太大，省级司法行政机构本身要负责律师行业、 监狱、司法鉴定等事务性工作，不大熟悉审判、检察运作规律，可能难以管好。
因此，综合考虑，我个人倾向于由省级司法部门自己来主导统管，为此要适当加强省级司法部门的力量，无论是人员编制还是财政预算。最近，中央要公布司法改革的具体实施方案，其中也会涉及省级统管这一问题，我相信，具体方案有助于认识分歧的解决。
《21世纪》：司法机关的所有司法和行政事务是否都应当实行省级统管？是否需要根据各类事务自身的不同性质而采用不同的“统管”形式？
周光权：省级统管主要是防止地方保护主义对独立行使审判权、检察权的干预，克服司法地方化、行政化倾向，因此，应当对与审判权、检察权独立行使相关 的主要事务实行省级统管，而与司法权不是很紧密相关的事务可以考虑适当下放，具体怎么下放可以进一步研究。即便是与司法权行使相关的主要事务，也未必全部 由省级司法直观直接统管，可以考虑经省级法院检察院集中授权，委托地市级法院、检察院代管。
如何保证司法预算独立
《21世纪》：《决定》里面提到，地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。那么你认为，为了保证司法预算独立，省级财政与中央财政承担是否需要明确一个大致的比例？
周光权：关于司法经费，省级财政与中央财政如何分配承担比例，确实是一个重要问题。由于中国各地的情况差异很大，比较难以具体划定。我个人建议，可 以按照目前其他领域惯用的区分东中西地区，中央财政分别予以固定比例的保障。就省级财政本身而言，省下各级司法机关的经费全部由省级财政承担，还是说原来 各地承担的司法预算全部上缴省财政由其统一支配，还是说由省级财政承担全部费用而不从地方收缴？如果是后者的话，也要考虑在省级预算里面增加司法预算所占 的比例。
《21世纪》：《决定》提出，要探索与行政区划适当分离的司法管辖制度。你认为应该如何分离，以确保司法审判的独立？
周光权： 所谓与行政区划适当分离的司法管辖制度，我觉得有三层意思，一是建立与行政区域相分离的专门法院，如包括知识产权审判、检察机构在内的专门性的司法机关， 这样的专门性司法机关涉及到的区域未必与行政区划吻合，这是条件相对成熟的一类，与此类似的还有审理环境案件(如涉及林业民事、刑事案件)的专门司法机 构。
二是，设立跨行政区域的基层法院和中级法院，让行政区域地区可以共用一套司法机关。这意味着要打破某个行政区域必须有一套完整的司法机关的惯例。比 如在西部某些地区、东北地区的林区，有些县的案件数较少，司法人员少，民庭的合议庭由于自身只有两个人，组成合议庭时也还要从其他庭临时借一个人过来凑 数。像这样的情况，是否考虑可以在两三个县的行政区域内设立一个法院。
另外，现在完全根据行政区划设立相应的中级法院，今后完全可以打乱这种区分，在某一省级区域内设立与行政区域分离的中级法院、检察院分院，并以某某省第一、第二、第三等序号的中级法院、省级检察院分院的形式命名。
第三，最近正在修改的行政诉讼法，规定告县政府的案件，只能中级人民法院受理，也有建立脱离行政区域的司法制度的意思，其实，也是推进司法改革的一种努力。
《21世纪》：你认为，如何推进法官和检察官与公务员的区别管理？
周光权：现行的2005年通过的《公务员法》将法官、检察官视作公务员，同时也明文规定：“法律对公务员中领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。”
法 官与检察官与普通公务员的区别主要体现在招录、培养、遴选、任免、监督、惩戒、薪俸、退休等各个方面，尽管现行的《法官法》和《检察官法》已经做了相关规 定，但仍有一些部分需要细化或者修订。但1995通过、2001年修订过一次的《法官法》和《检察官法》已经十几年未经修订了，属于“经年失修”，滞后于 现实的需要了，建议尽快研究修订这两部法律。
在修法的时候建议司法机关积极争取财政资金，探索建立符合地区特点的办案补贴机制；建立法官检察官职业保障制度，确保辛勤工作、刚直不阿的法官检察 官不被随意追责，不受各种非法干扰，工作体面，待遇优厚，且没有后顾之忧，筑牢司法公正与公信的组织基础，司法公正才是可以期待。