地方债糊涂账规模成谜 甄别上报数据真实性成疑

　　博弈地方债

　　伴随着规范地方政府债务的“43号文”的下发，一场围绕着债务甄别的博弈迅速在各地地方政府与融资平台之间展开。而随着债务甄别最后时限——2015年1月5日的过去，历时3个多月的存量债务甄别工作也最终交上一份答卷。与此同时，对于存量债务最终结果将带来的影响更被各界频频猜测

　　下发债务统计表格，催表，审查统计，打回重新制作，再次催表，再次审查统计，这些活动成了赵诚(化名)与同事们在2015年第一周里的主要工作内容。

　　赵诚是北方某城市财政局债务金融科的公务员。

　　“前一阵子，大家都在为地方债务甄别统计的事忙碌。几乎每天都要工作到晚上10点左右才能下班。”赵诚告诉法治周末记者。

　　而让赵诚和同事们加班加点忙碌始于一份文件。2014年9月25日，国务院办公厅下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《意见》)。这就是引发地方债市场震动的“43号文”。

　　不久，财政部针对《意见》下发了《地方政府性存量债务清理处置办法》，明确要求“地方各级财政部门汇总本地区存量债务清理及甄别结果，省级财政部门应于2015年1月5日前上报财政部”。

　　中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对法治周末记者表示，伴随着文件的下发，一场围绕着债务甄别的博弈迅速在各地地方政府与融资平台之间展开。

　　而随着债务甄别最后期限的过去，历时3个多月的存量债务甄别工作也最终交上一份答卷，与此同时，对于存量债务最终结果将带来的影响更被各界频频猜测。

　　地方债甄别中的博弈

　　“目前来看，比较麻烦，过去很多被列在表三的政府具有一定救助责任的债务，其实也是地方政府债务。如果按现在细则，很可能政府不管了。”此前一位中部省份的不愿具名的城投公司(即为地方经济社会发展筹集资金，具有独立法人地位的政府投资融资平台)人士公开表示。

　　一位国有银行负责贷款办理贷款业务的业内人士则告诉法治周末记者，在所有的政府存量债务中，政府涉及到的债务大致存在三类，即政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务以及偿还担保责任不明确的债务，而偿还担保责任不明确的这一部分债务则是投融资平台与地方政府博弈的焦点。

　　“国务院出台的相关改革措施，从某种意义上讲是对政府与投融资平台之间一些模糊不清的债务问题做彻底了断。但在这个过程中，不排除存在政府趁机将自己本应承担的债务推给走向市场化城投公司的可能性。”温来成说。

　　据温来成介绍，地方投融资平台业务性质比较复杂，涉及政策性业务与经营性业务。但多数投融资平台业务是公益性、政策性的，经营性的业务很少，甚至有一些投融资平台它实质上就是一个空壳，目的就是为了政府融资。

　　“在这样的情况下，地方政府和投融资平台在债务甄别中想法实际上不太一样。地方政府希望承担的债务越少越好，因为以后省级政府发债需要进行信息披露的过程，如果地方政府债务存量过大则会影响到未来债务评级，影响到以后的发债。而投融资平台按照《意见》规定，除了撤销的投融资平台，未来将由两条路可走，一种走PPP项目公司的道路，另外一种则是面向市场竞争，成为独立的国有企业。无论哪种方式，如果其承担的债务存量过多都将影响他们的经营情况。这也是造成双方出现博弈的原因。”温来成表示。

　　但温来成表示，在债务甄别的过程中，还是要兼顾政府财政和投融资平台转型企业双方的利益。“投融资平台实际上相当一部分业务是基础设施建设。如果转型后的上述企业承担的债务过多而造成大规模破产的话，会引发一系列的问题，到时政府还是不可避免地要去救助。”

　　地方债规模成谜

　　伴随着1月5日地方债务上报财政部的截止，地方债最终的数量也被外界频频猜测。

　　截至发稿时，法治周末记者登陆财政部官方网站查阅，尚未发现有相关地方债务情况的披露。

　　而据媒体报道，存量债务数据将暂时不会对外公开。而近期则有地方财政部门人士称地方债总额较2013年6月审计署公布的17万亿元将上升30%。

　　对此，温来成表示认为，在结果尚未公布前，不好妄下结论。“但中央对地方政府债务明确表示实行不救助的原则。如果出现债务危机，地方政府将由自己来承担。这样省一级政府上报数据时，实际上也要考虑：如果政府存量债务过大，将来中央在债务总额率可能分配额度时，可能考虑有可能诱发系统风险问题，对其未来发债额会受到影响。”

　　“公开后可能会影响到地方政府尤其是基层政府的后续融资能力，毕竟基层政府的财力比较有限，此外也担心引起媒体过度炒作。”一位财政厅人士最近表示。

　　与此同时，地方债上报的真实性也被外界揣测。

　　“地方债规模一直都是个谜，多地城投公司上报两套债务数据，即便是上报财政部的数据和真实数据之间最大相差50%。可以预见，随着相关债务数据的公开，政府的后续融资能力将受到影响。”著名经济学家宋清辉分析。

　　宋清辉表示，地方各级政府与融资平台博弈交涉，地方政府与中央在分税制、发债权的权益划分等方面的考虑将影响到最终上报财政部存量债务的结果。

　　那么，地方政府存量债务进行甄别后将带来哪些影响呢？是否会造成地方政府债务的大范围违约的出现呢？

　　“从目前国家整体的情况来看，不可能出现大规模的政府违约，因为根据2013年6月份，国家审计署审计出来的结果，17万亿元的债务规模低于国际上比较认可的警戒线。但这并不排除个别市县因债务过高出现违约的情况。”温来成认为。

　　在温来成看来，那些走向市场转型的投融资平台的企业出现违约的情形可能要比政府违约的风险要高一些。

　　宋清辉赞同了上述观点，并表示：“可以肯定，债务甄别后，划归融资平台的债务的偿还风险会更大。最终影响债务偿还能力的是地方政府的财政调度能力，如果出现偿还危机，在投资者保护相对缺失的局面下，投资者权益将难以保障。”

　　新预算法将打破地方债“糊涂账”

　　2015年1月1日，新预算法正式开始实施。

　　“新的预算法实施以后，地方债将纳入财政预算，并将过去通过投融资平台进行融资的途径给堵死了。这无疑将增加财政压力。”赵诚表示。

　　温来成也表示，新的预算法将地方债纳入财政预算并允许省级政府发债，市县两级政府可委托省级政府发债，通过投融资平台间接以信托、向银行贷款等融资方式将不再被允许。

　　“在中国经济步入‘新常态’，财政收支矛盾加大，各类风险逐渐暴露的背景下，修订后的预算法明确将地方政府债务纳入预算管理，会带来两个方面的影响：一是有助于规范地方政府的举债行为；二是新预算法的实施将为地方债务的阳光化指出明确方向，为地方政府举债开辟了一条明渠，新预算法让地方债从隐形到阳光化，地方债不再是一笔糊涂账。"宋清辉告诉法治周末记者。

　　针对公众对“在地方面临经济的急切发展需求的境况下，新预算法实施是否会造成地方发展资金举债陷入更加困难的境况”的疑惑，宋清辉表示，允许地方政府举债将有一个过渡期，在这个过度期限内，将继续允许通过银行贷款等融资方式筹集。同时新预算法鼓励承担政府与社会资本合作项目的企业通过市场化方式融资，增加资金来源，因此不会地方影响经济发展，使地方发展资金陷入困难。

　　“预算法颁布以后，中央通过行政控制的方式在地方政府发债的时候，将综合参考债务发行量、现有债务存量、当年还本付息的情况、地方经济发展发债的需要等多种因素。在这个预定指标体系中，还是可以给地方政府留有一定的空间。地方能否举债，还是要取决于地方经济发展的潜力。将来有没有偿还债务的能力、投资者对于你的债券看好不看好，也将会通过市场的判断影响到地方政府举债。”温来成表示。