在群众参与中找到善治的答案

　　 作者：国家行政学院决策咨询部副主任、教授　丁元竹

　　 【阅读提示】

　　●当今社会中涉及公民利益的公共关系错综复杂、交叉重叠、相互影响，公共政策实际上在这些关系的交流和碰撞中形成

　　●公共政策是平衡各方利益和交流的混合物，而不仅仅是政府“掌舵”下的直接产物

　　●当前，我国的社会动员还没有突破“群众反映，领导研究，组织处理”的模式

　　人民群众发挥作用的多少，是衡量国家治理能力的重要标志。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话时强调，要“提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力”，“不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”，对通过发挥人民群众的作用来推进国家治理体系和治理能力现代化提出了明确要求。

　　 我国的社会动员还没有突破“群众反映，领导研究，组织处理”的模式

　　在一个日益复杂的世界里如何决策？如何引导社会沿着正确的方向前进，避免曲折、避免危机？这需要国家治理体系和治理能力的现代化。“治理是关于政府与其他社会组织的互动以及他们如何连接市民。”也就是说，治理体系离不开人民。进一步说，“治理是指一系列的价值、政策和制度，通过这些，一个社会可以来管理它的经济、政治和社会进程”。它是一个国家开发经济和社会资源过程中实施管理的方式，它同时也是制定和实施决策的过程。国家治理体系和治理能力还被界定为一个国家限制和激励个人和组织的规则、制度和实践的框架。所以，国家治理体系和治理能力不仅仅局限于政府，也包括多元角色的互动。这里的“多元角色的互动”就是社会动员，也是发挥人民群众的积极性、主动性和创造性。

　　当前，我国的社会动员还没有突破“群众反映，领导研究，组织处理”的模式。这种模式的问题在于：一是缺乏公众参与公共政策的制定和决策过程，少有的参与也是被动参与，在多大程度上调动群众的积极性有待考验。二是如果领导不敢于正视和解决问题，不但达不到群众的要求，甚至还会挫伤群众的积极性。三是群众能够广泛积极参与解决问题的会议还不多。现在举行一些联席会议，主要还是政府相关部门参与，解决群众切身利益问题的会议往往没有群众参加。例如，某市街道召开老城区精细化管理联席会议，主要参加者是街道办事处、城区管理局、交通局、交警大队、公安分局。老城区精细化涉及市容环境、人文环境、交通环境、生态环境，具体包括居民摆摊买卖、餐饮、垃圾处理、社区公园等，这些问题没有居民和社区单位的参与如何彻底解决？这类问题只有动员人民群众参与，才能找到答案。说到底，治理体系的完善和治理能力的提升离不开人民的参与，需要激发人民群众的积极性、主动性和创造性。换句话说，就是要建立和完善社会动员机制。

　　 国家治理现代化要求我们走出由政府“掌舵”、人民群众“划桨”的简单治理思路

　　社会动员机制的基础是人民群众的根本利益，包括公共利益。关于人民群众的根本利益，包括公共利益的问题，政府应与人民一道寻求解决方案。国家治理体系和治理能力现代化要求我们走出由政府“掌舵”、人民群众“划桨”的简单治理思路。国家治理体系和治理能力现代化要求，公务员的角色作用就是满足公民的需求和实现他们的利益，而不是通过所谓“掌舵”来坚持特定的发展方向。当今社会涉及公民利益的公共关系错综复杂、交叉重叠、相互影响，公共政策实际上在这些关系的交流和碰撞中形成。在这个过程中，通过各类群体和利益集团的交锋与妥协，最终形成大家都能接受的公共政策，这样的公共政策是平衡各方利益和交流的混合物，而不仅仅是政府“掌舵”下的直接产物。政府通过议程安排，使各方能够坐到一起，为社区和公共生活面临的问题找到合适的解决方案。在这个过程中，政府和公民一样，都是积极的参与者，社会动员机制的完善意味着传统意义上的管理和控制的思维方式的改革和创新。

　　社会动员机制的核心是通过公共利益把人民群众团结起来。公共利益需要共同责任。实现公共利益的最佳选择不是某个群体单独做出方案，而是广泛的公众参与。政府的作用是能够把不同的人群和不同的利益集团聚集起来，创造一个无拘无束、真诚相待的对话交流环境，大家共商关系自己切身利益的话题。除此之外，政府还需要通过规制使公共利益的解决方案公平规范，并确保公共利益最大化。也就是说，政府需要引导公民在形成解决公共利益方案的基础上，和社会成员一道去共同实现公共利益。“公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的，而是产生于一种基于共同价值观的对话。因此，公务员不仅仅是要对‘顾客’的要求做出回应，而且要集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作关系。”

　　必须创造条件使居民准备好承担公共责任，如果人们不太关注政府事务，甚至对社会上的种种弊端熟视无睹，仅仅认为那是官员和政府的事情，人们就不会对公共事务有兴趣，就会局限于一家一户的个体利益，对公共生活和公共福祉也会麻木不仁。

　　 社会动员机制要让人民群众参与到政策的实施和评估过程中，重构新的公共服务思路

　　激发社会活力，实现社会动员，就是要引导人民勇于承担起对于国家事业、经济社会发展事务和自身事务的责任，建立起与之相适应的价值观。当前的社会动员，更要从价值层面展开。

　　社会动员机制要让人民群众参与到政策的实施和评估过程中，重构新的公共服务思路。“新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动。”这就告诉我们，以往以公共服务绩效为目标的绩效评估，并不能在真正意义上体现公共意志和公共参与。在现实生活中的政府工作绩效评估，或者通过政府自身的机构，或者通过政府委托的“第三方”——往往由被评估方来安排评估事项，实质上与自我评估几乎没有什么差别。它最终还是回到了一片赞扬声中，只不过是冠以“第三方”的名义而已。政府改革抑或政府简政放权究其实质来说是增进公民的公共利益。公共利益体现在改善公共卫生，促进公共安全，提高环境生态质量，实现人民安居乐业，以及许许多多关系人民群众利益的问题得到解决上，而不是看有关部门工作的投入产出是多么有成效。一句话，政府的工作怎样改进了人民的福祉是一切公共服务绩效评估的核心。组织效率固然重要，社会效益更加重要。只有在这个意义上，社会动员才可能形成其行政基础。