国外食品安全监管和启示
一、国外食品安全监管现状
(一)全球食品安全的突出问题
在当今世界，无论是发达国家还是发展中国家，都面临着食品安全问题的挑战。发达国家的问题主要在于，新技术、新工艺、新材料在农业和食品工业中应用而产生的食品污染，其中生物污染占很大比重。经济快速成长的发展中国家则面临着化学污染和生物污染的双重挑战。欠发达国家的主要矛盾是增加食品供给的压力，食品安全大多还没有提上议事日程。随着经济全球化和国际贸易、跨国旅游和文化交流的迅速发展，任何一个食品安全事件也都很容易演变为国际性问题。食品安全问题已经成为无国界的话题，在全球范围内引发了人们的深刻反思。
(二)食品安全问题的危害和影响
一是食品安全问题危及公众健康。科学研究表明，食品中的有毒有害物质直接影响人的生长发育，诱发急性中毒和慢性疾病，甚至导致死亡。据世界卫生组织估计，每年全球有数以亿计的人因食品污染、饮用水污染而患病。英国发生疯牛病后，虽然因病直接致死的人数只有69人，但由于疯牛病潜伏期长、确诊困难，至今人们仍心存恐惧。
二是食品安全问题造成经济损失。在过去20多年中，发生在世界各地的食品安全事件，不仅对人类身体健康带来了危害，而且对农业、食品业、旅游业等也造成了不同程度的影响，每年全球食品安全事件导致的经济损失数额巨大。例如，比利时因二恶英事件，不仅本国大量销毁活鸡和鸡肉加工制品，造成直接经济损失达13亿欧元，而且使整个欧盟畜产品贸易也蒙受巨额损失。
三是食品安全问题引发国际贸易争端。近年来，世界贸易组织(WTO)各成员国在普遍实行关税减让后，根据允许各成员国自行制定和选择进口食品标准的规则，越来越多的国家把提高食品安全标准作为技术性贸易壁垒措施。例如，日本通过设置技术壁垒限制大米进口，上世纪90年代初只检测几项农药残留指标，1994年增加到56项，2006年进一步增加到123项。
四是食品安全问题影响政府公信力。从国际经验看，食品安全事件还会直接影响公众对政府的信任度，重大食品安全事件甚至会破坏社会稳定、危及国家安全。能否保障食品安全，已成为衡量政府行政能力的重要尺度。比利时由于发生二恶英事件直接导致了政府的更迭。德国也因发生疯牛病事件导致了联邦政府卫生部长和农业部长辞职。
(三)国际社会积极应对食品安全问题的挑战
鉴于一些恶性食品安全事件在全球所产生的重大影响，以及对转基因食品安全性的激烈争论，国际组织积极采取行动，推动各国改善食品安全状况。联合国粮农组织、世界卫生组织等国际组织采取了一系列行动，积极推进全球范围的食品安全控制和管理。1996年，联合国粮农组织发表的《世界粮食安全罗马宣言》提出：人人享有获取安全而富有营养食品的权利。2000年，第53届世界卫生大会将食品安全列为世界卫生组织的工作重点和优先解决的问题。2002年，世界卫生组织发布了全球食品安全战略，制定了加强全球食源性疾病监控、为发展中国家提供援助和培训等措施。国际食品法典委员会制定了一系列国际食品标准、指导性原则、推荐性操作规程、检测分析方法和相关法典文件，为发展国际食品贸易和促进各国食品安全管理，提供了标准依据和技术指导。国际标准化组织(ISO)制定了食品安全管理体系标准，国际有机农业运动联盟(IFOAM)制定了有机食品标准。国际消费者联盟(CI)等组织也积极推动国际性和区域性食品安全活动。
鉴于食品安全问题对于公众健康、经济发展、社会安宁和国家形象等均构成了重要影响，各国政府都积极采取应对措施，有针对性地调整和完善食品安全管理体系。美国于1997年制定了“总统食品安全行动计划”，1998年组建了总统食品安全委员会。“9.11”事件后，美国更是把食品安全视为国家安全，投资力度明显加大。2002年6月，美国国会通过了食品反恐法(《公共健康安全及生物恐怖主义的预防及对策法案》)，对相关食品安全机构的拨款大幅度增加。欧盟于2002年成立了欧盟食品安全局、食品安全实验室等具有权威性的机构，负责协调处理欧盟各国的食品安全事务，2006年正式颁布实施了《欧盟食品及饲料安全管理法》。加拿大、澳大利亚、新西兰、日本、韩国和印度等国，也都在积极调整和优化国家食品安全监控和管理系统，并大幅度增加科技投入，改善本国的食品安全状况。
此外，各国的新闻媒体在传播食品安全知识、曝光食品安全事件等方面也发挥了积极作用。
二、国外食品安全管理的基本做法
(一)国外食品安全的政府管理模式
世界主要国家和地区的政府食品安全管理模式，大体可以分为两种类型：一类是单一部门管理的模式，政府设置独立的食品安全管理机构，全权负责食品安全事务，比较典型的有德国、加拿大。另一类是多部门管理的模式，将食品安全管理职能分设在几个政府部门，其中又可分为分类管理和分段管理两种形式。当然，这两种形式的分工也会有交叉，法国的管理体制基本属于分段管理，美国和日本的管理体制大体属于分类管理。下面选择德国、法国和日本简要介绍一下这几种管理模式。
德国在2001年政府机构调整后，将食品安全工作交由联邦食品与农业部统一监管，下设风险评估研究所和食品安全局两个机构。风险评估研究所主要负责食品安全有关风险的评估，并提交评估报告和政策建议。食品安全局负责风险管理，应对突发事件，协调国内各州食品安全事务以及与欧盟有关机构的联系。
法国的食品安全监管主要由农业部、财经工业部和卫生部三个部门承担。农业部负责从生产到销售等环节的食品安全监管，包括制定有关技术规范。财经工业部负责市场交易环节的食品安全和诚信监管。卫生部负责调查食品安全事件，并对违法行为进行处罚。
日本的食品安全监管分别由农林水产省和厚生劳动省两个部门负责，并成立了内阁食品安全委员会，协调上述两个部门的食品安全管理工作。农林水产省负责农产品生产环节的食品安全管理、进口动植物农产品检疫、批发市场和屠宰场保障食品安全的设施建设等；厚生劳动省负责加工和流通环节(除批发市场和屠宰场设施建设外)食品安全监督管理、进口加工食品安全检查。此外，卫生部门负责与食品安全有关的监督抽查并对社会公布结果。
我们不能简单地评判各国食品安全管理模式的优劣，因为这些国家选择的管理模式取决于本国的历史传统、基本国情和发展阶段等因素。多部门分段监管有利于充分发挥各个监管部门的专业化优势，但是从食品安全特性的角度，部门过多、分段监管确实更容易引发监管重复、空白和矛盾等问题，增加协调难度、降低效率。
(二)国外食品安全管理的主要措施
世界主要国家的食品安全管理措施，可归纳为以下三个主要方面：
一是建立健全法律法规体系。欧盟、美国、加拿大、日本等国家和地区的食品安全立法法律较为严密、完备，为保障食品安全提供了详细的行为规范和充分的法律依据。其食品安全立法，大体上有三种情形：一是在部分综合性法律中做出保障食品安全的规定，例如，美国的《联邦食品、药品和化妆品法》。二是在单一性法律中对食品质量安全做出规定，例如，英国的《动物防疫法》。三是在联邦立法和地方立法，例如，美国加州立法禁止食用活的动物。
二是制定统一权威的技术法规。发达国家有关食品安全的技术法规具有统一性和权威性。对涉及食品安全性状及其产地环境的标准，都是通过政府主管部门发布技术法规、法令和指令来强制执行。如欧盟的食品安全标准，由欧盟委员会发布指令。美国的兽药和食品添加剂标准，由联邦政府食品药品管理局制定颁布等。近年来，发达国家的食品安全技术法规及其标准不断提高、越来越严格。
三是强化食品安全监督管理。从近年的发展趋势看，发达国家越来越重视食品安全监督管理，已将食品安全监管纳入整个社会公共安全管理体系。发达国家强化食品安全监管主要表现在四个方面：一有明确的法律法规；二有健全的监管机构；三有清晰明确的职责分工；四有一批高素质的专业管理人员。例如，美国的食品监管人员由政府的专业食品检查员、微生物学家、食品化学家、流行病学家及其他食品科学家承担，各方人员携手合作，使美国食品安全监管系统得以有效运行。发达国家还根据国内外政治经济形势变化，对食品安全管理措施做出及时的相应调整，以提高对可能发生的食品安全事件的预防能力，以及对突发性食品污染事件的应急处理能力。
(三)国外食品安全管理的基本特点
概括起来，发达国家的食品安全管理主要有以下五个基本特点：
一是以风险评估为基础的科学管理。食品安全风险评估是食品安全管理实践中行之有效的重要方法。在食品安全管理过程中，实行风险评估可以为制定标准、掌握食源性疾病变化趋势和形成食源性疾病控制对策提供依据。目前，世界贸易组织各成员国政府已基本达成共识，未来的食品安全管理体系应该是建立在风险评估基础上的预防性体系。
二是实施从农田到餐桌的全程控制。全程质量控制已成为世界各国公认的食品安全最佳防控模式，其基本方法是：对食品的生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等各个环节，以及食品生产过程中所涉及的化肥、农药、饲料、包装材料等，进行有效的安全监管，并在控制中广泛采用良好农业规范、良好生产规范、良好卫生规范、标准卫生操作程序，以及危害分析和关键点控制等方法。通过全程监管，能够预先评估和防范可能出现问题的环节，并以此为基础，实行问题食品的追溯和召回制度。
三是提高食品安全管理透明度。发达国家都十分强调食品安全管理政策、管理措施的公开性和透明度，以增强生产者、消费者的食品安全意识，增进公众对食品安全管理的参与和监督，避免媒体对食品安全事件的炒作和误导。例如，美国制定了行政程序法、联邦咨询委员会法和信息公开法，以法律的形式保证食品安全管理的公开和透明，让公众参与和了解食品安全管理过程。这不仅使制度更加完善、管理更加有效，而且也使公众对食品安全更有信心。
四是建立以预防为主的管理机制。发达国家高度重视食品安全的预警和防范，许多国家重视建立食品安全预警机制，加强风险信息分析和应急处理能力，普遍采取建立食品安全信息跟踪、采集和分析制度，对所收集到的食品安全预警信息进行分析和评估，预测危害发生的可能性和严重程度。例如，1979年欧盟委员会开始实施风险评估通报制度，并正式启用了食品、饲料快速预警体系。在这种预警机制下，当一国出现食品安全问题时，能及时向欧盟管理机构和其他成员国提供有效信息，以防止食品安全问题的蔓延。
五是强化自律机制。食品生产经营者只是一个市场经济主体，本能地追求利益最大化。发达国家能够充分认识和利用生产经营者的经济理性，通过建立完善的制度机制去约束其行为以实现其自律。具体包括：完善的监测、检测、评估、追溯等体系，提高违法违规行为被惩罚的概率；建立严格的奖惩机制、成熟的信用体系，加大对违规违法的惩罚，让绝大多数违法的生产者得不偿失，食品企业自愿的遵守规则，按照标准和要求生产安全食品。
三、我国食品安全监管面临的主要矛盾
(一)发展阶段的制约
在农业生产方面，全国有近2.5亿农户，户均耕地面积只有7.3亩，标准化实施程度低、投入品和生产过程监控难以现实。在食品加工经营方面，据不完全统计，全国共有各类食品加工企业近45万家，其中约80%是10人以下的小企业、小作坊；各类食品经营企业1000多万家，其中规模以上的企业不足3%，绝大多数为个体工商户。食品企业基数大、规模小，多数企业从业人员食品专业素质不高和质量安全意识差。在食品消费方面，目前我国城乡居民总体收入水平还不高，大多数消费者在购买食品时仍然以价廉作为优先选择；广大消费者虽然越来越重视食品消费安全，但却普遍缺乏足够的食品安全知识；全社会广为提倡保护消费者权益，但消费者的知情权、监督权还难以落实。从现阶段的实际情况看，农业生产、食品加工经营和消费者自我保护这三个环节，目前都还存在着食品安全保障的缺陷，对从源头上提高食品安全水平构成了制约。
(二)科技支撑的制约
我国食品安全的技术支撑体系建设明显滞后，具有较强能力、较高水平的食品质量安全研究、检测、风险评估的机构数量少、起步晚，先进的风险评估机制和风险管理方法刚开始建立，检测技术、设施装备尚不能满足市场监管和国际贸易发展的需要，现有技术标准科技含量较低、标准体系不够完善和统一，食品安全专业技术人才整体水平不高等，也都影响了我国食品安全管理水平的提高。
(三)监管能力的制约
我国的食品安全监管体系正处于发展和完善阶段。当前突出的问题，一是行政监管力量不足，特别是省以下的机构不适应发展需要，普遍存在人员少、经费不足的困难；二是行业协会发育不完善，行业自律程度低，部分企业诚信缺失，大量本应由社会中介组织完成的工作仍基本压在政府身上。三是我国农产品和食品生产、加工、经营点多面广，食品安全监管工作量大、成本高，很容易出现食品安全监管的漏洞和死角。特别是在广大农村和偏远地区，食品安全知识的普及和监管能力十分薄弱，有的地方近乎空白，许多假冒伪劣和城市销不掉的“问题”食品大量流向这些地区。
(四)立法和执法的制约
尽管我国在食品安全方面的立法已经不少，执法力度也在逐步加大，但总的看，还普遍存在对食品安全监督执法不严的问题。主要表现在：现行法律法规对违法行为的处罚偏轻，行政执法与刑事司法衔接不够，对违法者的威慑力不强，这些都造成了“守法成本高、违法成本低”的现象。一些地方片面考虑经济增长、财政收入和劳动就业等问题，存在保护主义倾向，妨碍食品安全行政执法，这也在一定程度上导致违规违法事件屡禁不止。
四、国外食品安全管理的重要启示
一是在政策层面，正确认识我国食品安全问题，科学地制定食品安全目标，进一步完善食品安全法律法规和管理体制。二是在技术层面，加强能力建设，健全食品安全支撑体系。三是在工作层面，明确“预防为主、源头治理”的工作思路，建立有效的监管协调机制，进一步明确各部门的职责范围和从中央到地方的工作机制。四是采用食品安全综合指数，通过建立一系列指标及相应指标的度量标尺来较为科学、客观、全面地动态反映我国食品安全状况，具体评价维度包括政府投入、生产过程、产品状况等。食品安全综合指数能够简化和改进社会各界对食品安全的了解，缓解公众对食品合格率等单一评价指标的抵触和恐慌，有利于构建和谐社会。同时，食品安全综合指数可以使决策者更关注那些与食品安全相关的关键问题和优先发展领域，并掌握这些问题的当前状态及进展情况，有针对性地进行政策调控或系统结构的调整。
罗云波 系中国农业大学食品科学与营养工程学院院长、教授； 陈思 系中国农大食品科学与营养工程学院博士； 吴广枫 系中国农大食品科学与营养工程学院副教授