应用因素分析法，增强地方人大监督实效

  　　监督权是地方人大的一项重要职权。增强人大监督实效，是坚持和完善人民代表大会制度、推动人大工作创新发展的内在要求。实现这个目标，需要采用科学的方法。本文将因素分析法引入人大监督实务中，希望能够为各级人大工作者在探索增强人大监督实效的方法上提供一种思路。

　　一、因素分析法的概念和要义

　　因素分析法，是多元统计分析的一个分支，指利用统计指数体系分析现象总变动中各个因素影响程度的一种统计分析方法。它是一种重要而实用的方法，使用这种方法，能够把一组反映事物性质、状态、特点等变量信息简化为少数几个能够反映出事物内在联系的、固有的、决定事物本质特征的因素。

　　因素分析法的最大功用是对可观测的事物在发展中所表现出的外部特征和联系进行由表及里、由此及彼、去粗取精、去伪存真的处理，从而得出客观事物普遍本质的概括。其次，使用因素分析法可以使复杂的研究课题大为简化，并保持其基本的信息量。这两个功用，也直接反映出应用因素分析法的根本要求，即在保持事物基本信息量的前提下概括出事物的普遍本质。由此可见，因素分析法的核心思想，是对影响事物发展变化的相关因素的信息，按一定原则、标准进行识别和分类，通过分析研究其中的主要因素，进而把握本质、发现规律，达到认识事物、控制事物的目的。

　　二、因素分析法引入人大监督工作的可行性与意义

　　人大监督是由地方人大及其常委会（监督主体），对本级产生的行政、审判、检察机关及选举、任命的工作人员以及下一级国家权力机关（监督客体），通过法定形式和程序，集体实施的督察、规范和制约等行为（监督手段），以保证它们行权履职的活动合法、合理、有序、有效（监督目标）的一种社会管理事务。每一项具体的人大监督活动，实质上是一个开放的、动态的社会管理系统，这个系统存在着主体客体、目标手段、外部环境等诸多变量因素，并且这些因素的共同作用决定整个系统运行的效率和效果。正确的认知是采取正确的行动的前提和基础，我们只有对系统各涉及因素本身包含和产生的各种变量信息及其影响程度有着正确认识，才能有效控制系统正常运行和完成设定目标。这充分表明，引入因素分析法来研究人大监督工作是完全可行的。

　　同时，由于我国的人大监督是国家权力机关实施的法定行为，同社会监督、舆论监督、民主监督等其它监督相比，具有最高的法律效力，具有主体地位的至高性、监督范围的广泛性、监督方式的多样性、监督效力的权威性等显著特点。这些特点贯穿于监督活动的全领域、全过程当中。要真正体现人大监督工作的性质、地位和特点，彰显人大监督的职能、职责和作用，必然要求我们加强对起作用的各个因素的分析研究，准确把握它们的状态、特性以及相互之间的联系，并采取有针对性的措施，保护和放大正面的、积极的因素的作用，消除或抑制负面的、消极的因素的作用，防止出现偏差失误，及时修正问题缺陷，最大限度降低或避免可能发生的风险，实现精准监督、科学监督。这正是因素分析法核心思想的体现。

　　事实上，随着民主法治建设不断推进，人大理论制度不断发展和完善，人大监督的实践越来越丰富。《监督法》明确规定人大监督的具体形式就有七大类别，各地人大也进行了大量的探索和创新，所以人大监督实务已经具备十分明显的多样化特点。要对各种形式的监督实务逐一进行具体描述和剖析显然并非易事。而将因素分析法引入人大监督工作，让我们不必纠缠于过程的细枝末节，不必受惑于表象的纷繁复杂，能够专注于研究和解决影响监督实效的主要因素、主要问题和主要矛盾，从而化繁就简，直指根本。从这一点来讲，引入因素分析法对于研究如何增强监督实效具有积极意义。

　　三、因素分析法在人大监督实务中的应用

　　在人大监督实务中应用因素分析法，我们必须回归到因素分析法的核心思想上来，那就是对事物涉及因素的相关信息进行识别和分类，找出起决定作用的主要因素和主要矛盾。从前面所述人大监督的概念可以看出，任何一项人大监督活动，均应具备主体、客体、目标和手段。另外，人大监督作为一项社会管理活动，它不可能离开所处的特定社会环境，所以，环境也是人大监督活动的必备因素。人大监督活动的过程，就是这几个因素相互作用的过程。据此可以判定，它们就是监督活动的基本因素，决定监督活动的性质、状态和成效。因此，我们撇开监督活动的具体形式、具体过程的描述，仅仅通过解析这几个基本因素的主要信息，原则上就能够找出主要问题，抓住主要矛盾，发现运动规律，促使涉及因素优化配置，保证监督活动按目标和计划运行。

　　分析监督主体信息，重点应当考察主体的机构、人员、能力是否适应监督的需要。当前，作为地方权力机关的人大常委会特别是县级人大常委会，机构设置受限，编制少、人员少，并且专职化、专业化程度不高的情况普遍存在，力量薄弱与工作面宽量大责重的矛盾非常突出。所以，当务之急是要按照权、责、事相统一的原则，加强常委会能力建设，在人大常委会设置必要的机构和编制，按照合理结构补充高素质的专业人才，扩大专职委员比例，并进一步明确相应的职责。同时，在现行体制下，监督主体的力量相比而言处于绝对弱势的状况短期内不可能得到根本解决，这就要求监督主体务必要有所为、有所不为，做到集中精力，突出重点，抓大事、管大事、议大事。落实到具体监督活动中，就是要组建真正想干事、能干事、干成事的决策执行团队，并注重调动团队成员的积极性，以便高效地执行对监督活动的计划、组织、指挥、协调、控制。在现实条件下，可以在团队中引入一定数量的具备相应专业知识和监督能力的代表，还可考虑设立可供咨询的人才库，以保证监督主体能够随时得到充分的智力支持。

　　分析监督客体信息，重点应当考察客体的认识和态度问题。实践证明，监督客体的人大意识越强，监督的效果越好。事实上，人民代表大会制度已经建立六十多年，仍有个别地方的一府两院对人大监督的性质、地位、作用认识不到位，认为是“添乱、找麻烦、没事找事、束手束脚”，从而消极对待，不愿接受监督，更谈不上主动接受监督，不但没有发挥积极的能动作用，反而形成内耗。因此，要进一步加强对宪法、法律以及人大理论制度的宣传，增强国家机关工作人员的法治意识和人大意识，加深认识理解，消除思想障碍，推动一府两院对人大监督被动应付向主动接受转变。对于监督客体认识到位的，则需要我们进一步讲明本次监督工作的意义、作用和具体要求，增强其主动配合搞好监督的积极性，在个案中实现良性互动，形成合力。此外，我们还可以探索创建一种机制，对监督客体在人大监督中的具体表现进行公开的、正确的评价，并对评价结果予以充分应用，从而形成“自觉接受人大监督”的良好导向和秩序。

　　分析监督目标信息，重点要考察目标的质、量体系和评判体系。我们要清楚地看到，虽然各种监督活动的具体目标不尽相同，但是，随着人民代表大会制度的坚持和完善，人大行使监督权的重心正逐渐从例行性行使到追求监督实效转变，从注重对监督对象行为的合法性审查向合法性合理性审查并重转变，这已经成为增强人大监督实效的必然要求和发展趋势，更是作为国家权力机关的人大必须担当的法律责任和政治责任。做了就了，点到即止，结果就会造成人大成为可有可无的“橡皮图章”。因此，一方面，我们要进一步增强责任意识，坚持和完善目标制订的标准，注重既正确行使监督权、完成法定职能，还要充分行使、取得最优成效；既注重审查监督客体行为的性状和质态，还要考量其度量、效益。另一方面，我们应当根据监督活动的推进情况及时修订完善目标，并且扩大社会对人大监督目标初期拟定确立、中期校核调整和后期评估定论的参与，由外而内地推动监督目标科学化，努力实现监督效益的最大化。

　　分析监督环境信息，重点要考察监督活动所处外部环境中地方党委对人大的支持力度（可称为“授权额度”）及社会对人大的认知、认可程度（可称为“授信额度”）两个方面。不容置疑，实际工作中一些地方和工作领域内，地方党委和人大的关系还未完全理顺，以党代政、以权代法的现象时有发生，特别是涉及财政、资金、项目、人事等关键和重点领域更是对人大的监督多方掣肘；同时，一些地方的人大甘居“二线”，不主动担当，不积极作为，或者工作流于形式，脱离群众，与群众期盼差距较大，导致社会对人大权威的认可大打折扣。要克服这些问题，一是要正确把握党的领导和人大监督的关系，摆正位置，自觉坚持党的领导，主动向党委汇报重大事项和重要工作，积极创建党委更加信任、更多重视、更大支持的良好政治生态；二是要将党委作出的重大决策部署、政府重点推进实施、群众普遍关注期盼的事项作为人大监督的重点，依法、正确、积极行使法定职权，理直气壮地开展工作，做到敢于监督、善于监督，树立人大勇于担当、有为有威的良好形象；三是要强化人大工作的对外宣传，增强社会对人大履职情况的认知，彰显国家权力机关在推动政治、经济、社会发展中的地位和作用，营造同心同向同力的社会氛围。

　　分析监督手段信息，重点要考察运用这种手段是否能够实现了解充分、处置有效。《监督法》对监督手段进行了明确的界定，各地在实践中虽有创新，但基本都是这些手段的延伸或拓展，这里不再赘述。值得注意的是，监督客体处在行政、司法工作的第一线，掌握信息全面、系统、直接、真实，而监督主体接受信息往往是被动的，很多信息还依赖于客体提供，两者信息不对称的问题长期以来客观存在，使监督主体并不容易做到充分了解。这就需要我们加强信息渠道建设，大力拓展了解信息的形式和途径，兼听广纳，并深入开展调查研究，认真整理分析，克服掌握信息的局限性和片面性，力求准确、真实、充分。同时，我们还应当推行跟踪监督、持续监督，必要时采取刚性监督手段，确保人大监督的成果真正发生效力，发挥作用。

　　应当看到，人大监督活动是一个开放的动态系统，各涉及因素是相互联系、相互作用并且不断发展变化的。一定条件下，应用因素分析法筛选排除掉的一些非主要因素也可能转化成为主要矛盾，影响整个监督活动按目标运行。因此，各级人大及其常委会，要充分发挥对监督活动全程的主导作用，动态地应用因素分析法，确保分析成果的有效性，以真正起到增强监督实效的作用。