四川：让村规民约更具生命力

　　 新成效

　　截至目前全省已有53093个村（社区）修订完善了村规民约（居民公约）城乡群众自我履约践约正蔚然成风

　　 新探索

　　强化“三上三下”工作方法村规民约制定中

　　三上，即征求县、乡及法律机构(人员)的意见有助于强化村规民约的权威性

　　三下，即与村民、村民代表、村民委员会成员的沟通交流有助于充分贴近民意并得到群众的广泛支持和自觉执行

　　 积分管理

　　村规民约各项内容确定分值，量化考评家庭与个人的执行情况，定期张榜公布

　　 利益引导

　　把村规民约与个人利益挂钩，违反村规民约，将影响个人的村组集体福利等

　　 示范带动

　　开展“星级农户”“文明家庭”等评定活动，表扬好人好事、批评不良现象

　　 诚信记录

　　村民遵守村规民约情况，形成诚信记录，记入村务档案

　　 双向管理

　　村规民约从以往单纯的“管村民”，到既约束村民，又约束村干部，这样的村规民约才能让村民心服口服

　　每桌菜品不超过16个、每瓶酒不超过40元、每包烟不超过20元……2018年岁末寒冬，汶川县威州镇双河村村民杨大姐，为儿子娶亲张罗了一台“九大碗”婚宴。在村委会提供的公共宴席大棚里，这台按照村规民约标准办的婚宴，既节约又热闹。

　　“以前大儿子结婚花了家里十几万元，负担很重，这次老二只用了几万元。”杨大姐告诉记者，村规民约改变了村民们大操大办的习惯。

　　四川省委十一届四次全会再次强调“打造共建共治共享的社会治理格局”。制定完善村规民约是健全基层自治法治德治、实现乡村善治的重要载体，如何增强村规民约的生命力？近来，围绕提升村规民约的合法性、时代性、约束力，四川省多地展开探索，展开一场村规民约的谋新求实之旅。

　　1月2日，在南充市嘉陵区金宝镇胖土地村，嘉陵区金宝镇纪检干部组织村民一起制定村规民约，内容包括社会治安、消防安全、村风民俗、邻里关系、婚姻家庭等方面。记者李向雨摄

　　 从懵懂到规范 村规民约条款内容合规实在的源头在于制定程序的合法

　　汶川县漩口镇震源新村是一个坐落在半山腰的灾后重建聚居点。尽管养猪是村里的重要支柱产业，但村容整洁，门前屋后都非常干净，也没有杂物乱堆乱放。

　　“如今不仅基础设施越变越好，我们也越来越重视通过村规民约来治村。”村干部王良红说，通过对村规民约进行清理和完善，发挥其效力，村民法治意识也越来越强。

　　王良红向记者展示了两个不同年代版本的村规民约。

　　其中一条消失的条款引起了记者的注意。

　　在最新修订的村规民约中，“老版”村规民约中“乱倒垃圾、露天焚烧秸秆……收取卫生处理费100元到400元”等多个罚款性质的条款都不见了。

　　“村委会是村民自治组织，不是国家行政机关，不具有行政处罚的权力。对村民违反环境保洁等情况，约定处以经济罚款，这并不合适。”汶川县依法治县办工作人员告诉记者，县里通过法律顾问把关、乡镇备案等方式，对每个村的村规民约进行了清理完善。村规民约不管从制定过程，还是文字的表述、内容的约定上，都更加合规合法。

　　震源新村村规民约文本的细微变化，正是我省基层村规民约从懵懂到成熟、从初创走向规范的生动缩影。

　　“其实，条款内容合规的源头，还在于制定程序的合法。”省委党校教授罗振宇认为，村规民约的内容要与党的方针、政策以及国家现行法律法规相符合，不得妨碍和侵犯他人、集体和国家利益，同时村规民约在制定程序上必须依照《四川省〈中华人民共和国村民委员会组织法〉实施办法》规定，体现绝大多数村民的共同意愿，由各村民会议讨论通过，这是村规民约保持生命力的根源所在。

　　记者前两年跟随依法治省暗访组调查，曾发现一些村的村规民约雷同的情况。在川东北某乡镇的3个行政村村委会墙上，其制作的《村规民约》不仅牌匾样式一样，内容也几乎一字不差。

　　“村规民约应通过村民会议讨论形成，各村有各村的具体情况，内容完全一样，可能是讨论不到位，甚至走过场。这说明个别地方没有坚持基层依法治理和民主决策原则。对于这样的村规民约，村民认同度自然不高，最后也将流于形式。”参加暗访的法律专家指出。

　　“针对这些现象，我省要求各地坚持和强化‘三上三下’工作方法，规范村规民约的制定。”省民政厅基层政权和社区建设处处长冉敬军指出，制订村规民约的过程，也是对基层治理能力和群众民主素质的锻炼提升过程。

　　据介绍，“三上”即征求县、乡及法律机构（人员）的意见，有助于强化村规民约的权威性；“三下”则是与村民、村民代表、村民委员会成员的沟通交流，有助于充分贴近民意并得到群众的广泛支持和自觉执行。

　　“以前的村规民约很多都是村干部‘替民做主’的，群众并不买账。”若尔盖县求吉乡嘎哇村村干部仍卓说，现在不仅逐户征求意见，初稿还呈报给上级单位进行审查，最后由全体村民签名一致通过，就是为了确保村规民约的合法性。

　　自从村规民约正式实行后，嘎哇村邻里矛盾纠纷大大减少。若尔盖县政法委在梳理该村经验时总结到：关键在于它由村民共同协商制订，村民有强烈的归属感、认同感，同时培养了村民的法治观念和自觉意识。

　　 从琐事到要事 村规民约的内容紧扣时代新要求新期盼为脱贫攻坚、乡村振兴等助力

　　“移风易俗促文明，规范办酒要立行……”在达州万源市官渡镇青岩坝村，家家户户门前贴着村规民约性质的《约法三章》。

　　过去，青岩坝村村民间的酒席宴请名目繁多，除了婚丧嫁娶外，打工回来也要办酒席。一个小组106户人，曾一年共举办了101次宴请。一些农户每年赶礼的支出就高达五六万元。

　　村里就吃请约法三章后，约定只有正常的婚丧嫁娶可以举办宴请，每次规模在20桌以内。“有约就要守，有法就要依。酒宴办理需申请审批。”村干部马德凯说，约法三章后，减轻了村民负担，大家把精力都用在增收致富上。

　　记者行进在村落间，发现各地村规民约朴实的行文间，蕴藏着另一种气质——与时俱进的时代气息。

　　在前些年的我省基层村规民约中，约定的内容主要是生产秩序和生活秩序，比如不要打架吵架、要孝敬老人、夫妻和睦等琐事内容。成都市委党校长期从事基层治理研究的副教授白杨在调研中发现，随着我省农村经济社会的发展，一些地方的村规民约紧扣时代新要求进行修订，有了更高的站位，既体现了脱贫攻坚、乡村振兴、扫黑除恶等工作的精神要求，同时以“接地气”的表述方式贯彻到基层治理实践中。

　　红白喜事大操大办、互相攀比之风，与脱贫攻坚工作的要求背道而驰，过去甚至有的村民因婚致贫、因大操大办负债返贫。“以前的村规民约也有提倡‘节俭’的表述，但现在对红白喜事的约定更明确、更具体了，甚至写明了桌数、金额，所以操作性大大增强。”汶川县精神文明办负责人告诉记者。

　　禁毒，同样是制约彝区脱贫攻坚的重要一环。

　　在凉山州雷波县，2018年已有47个村全面推行“禁毒村规民约”禁毒模式，增强全民禁毒意识、遏制新吸毒人员的滋生；在攀枝花市盐边县温泉乡，将“家族式禁毒”新模式纳入村规民约，在乡内人口较多的两个彝族家族成立了禁毒小组，由家族内德高望重的长辈担任小组组长，对家族内疑似吸毒人员进行“一对一”谈话，构筑全民参与、人人监督的禁毒新格局。

　　而一些事关建设发展的现代思维，也越来越多地融入村规民约。

　　记者在南充调研时，在一些特色农业、乡村旅游发展基础较好的村，村规民约中写入了“规划先行”“尊重规划”“强规划”等条款。基层的实践已得到了省级层面的认可，省委办公厅、省政府办公厅日前印发《“美丽四川·宜居乡村”推进方案（2018—2020年）》中，专门要求加强规划管理，将规划的主要内容纳入村规民约。

　 　从惩罚到激励 既加大正向激励力度又体现村干部村民一起管的双向性原则

　　“村规民约的生命力还在于执行。”罗振宇认为。

　　在多地采访中，一些基层干部坦言，随着政府对村规民约的清理规范，以前一些“罚款”性质的不合法条款被删除后，如何增强新时期村规民约的约束力、执行力，成为他们思考和探索的重要课题。

　　“对违反条款的村民，年终不分发村集体公益资金……”汶川县威州镇双河村紧靠县城，集体经济发达，每位村民年终分红三四千元。该村规定，违反村规民约约定的，不能享受年终分红待遇。“有了这样的约定，村规民约执行得很到位。”村主任马伟说。

　　对于集体经济实力较强的村，可以通过扣减村集体分配福利的做法增强村规民约的约束力，但是我省大部分行政村尤其是偏远地区行政村的集体经济偏弱，如何增强村规民约的约束力？

　　在乡镇工作20多年的汶川县克枯乡党委书记余建英认为，大部分农村群众都很重视自家在村里的声誉，应该用好这一心理特点，加大正向激励力度，通过给予荣誉褒奖的方式，引导村民践行村规民约。为此，克枯乡在部分村试行“群众行为积分制”评价工作，并敲锣打鼓对先进进行表彰。

　　源自基层治理实践的经验，得到省级层面的认可和推广。

　　2018年下半年，民政厅出台了《关于进一步发挥村规民约作用深入推进城乡基层社会治理工作的通知》，提出要推行积分管理，实行“户积分+个人积分”，家庭建立户积分，具有选民资格的村民建立个人积分；村规民约各项内容逐一确定分值，量化考评执行情况，根据积分情况确定优秀、合格、不合格等不同等次，定期张榜公布。此外，要广泛开展“星级农户”“文明家庭”“最美婆婆（媳妇）”“乡村好人”等评定活动，开展丰富的文艺活动，表扬好人好事。还提倡探索诚信记录办法，将村民遵守村规民约情况，应形成诚信记录，记入村务档案……

　　“从以往单纯的‘管村民’，到既约束村民，又约束村干部，这样的村规民约才能让村民心服口服。”冉敬军观察到，越来越多的村规民约体现了双向性原则，要求村组干部和党员要带头遵守村规民约，不当特殊村民，做到人人平等，这充分体现干部和群众之间的双向制约。

　　“我们村的村规民约现在对村干部的要求也高了，规定村两委每月定期对村上的财务、民生项目进行公示，每年要向村民大会作两次述职述廉报告。”仁寿县藕塘乡豆缝村村党支部书记陈小芬深有感触地说，“新版”村规民约成了村干部的“紧箍咒”，自然也会成为广大村民的道德行为准绳。（记者钟振宇李丹）