四川省实现户籍有条件自由迁移的“三步走”战略构架
【专报要点】加快户籍制度改革有利于促进统筹城乡发展、公共服务均等化、创新社会管理和经济社会发展，是当前和今后一段时期全国、全省深化改革的一个重要领域。本期《专报》提出,在经济社会持续发展的基础上，建立、完善相关配套制度，不断降低迁移门槛，分三步逐步实现有条件的自由迁徙。
四川省公安厅课题组在四川省哲学社科重大规划项目《统筹城乡发展战略背景下的户籍制度改革研究》中提出以下观点：
一、四川省户籍制度改革中的问题
近年来，四川省在户籍制度改革方面做了许多大胆尝试和有益探索，为全国的改革树立了样板，积累了经验。但是，无论是户籍制度本身，还是推进改革的过程，都存在着一些不易突破的瓶颈问题，需要下大力气加以解决。
（一）户籍制度的“一元化”变革，形式大于内容。从省级层面来看，改革更多地限于户籍登记和管理本身的改变，对相关配套措施改革的顶层设计还不够到位，统筹推动的力度还不够。从市州的改革探索看，大多也限于户籍管理制度的变革，基本公共服务和社会福利方面的改革还处于起步阶段。
（二）户籍登记的“零门槛”突破，迁移仅限单向。2013年户籍新政，一方面规定“全面放开”原则，另一方面作出了“严禁将城镇居民转为农村居民”、“禁止本集体经济组织成员之间因赠予、调换、购买房屋等原因迁移户口”等规定。所谓“全面放开”，是对城镇户口及农村居民向城镇转移的单向放开。
（三）农民入城意愿比较低。全省实际城镇化率已达到41.8%，而户籍登记的城镇化率却只有27.2%，远低于实际比例，显示出进城农民工迁移户口的“低意愿”。据统计，全省3803万城镇居住人口中，有1300余万人是进城农民工，其中有900万未办理户籍迁移，仍在城乡间两栖流动，处于“半城镇化”状态。
（四）户籍制度改革工作推进力度不够。一是地方政府组织落实不够。人员、经费保障不到位，全局性、综合性谋划少，导致改革的级别低、力量弱。二是部门协作联动不够。组织领导机构不健全，部门之间在横向互通、协调联动还不够多，缺乏强有力的行政监督和制约机制。三是社会协同配合不够。相关社会组织数量仍然偏少，服务供给能力仍然很弱，其普遍存在着经费紧张、人员非专业化等问题，难以有效提供更好的公共服务。
（五）人口信息资源整合共享不够。一是政府部门信息资源整合不够，彼此之间互不关联，缺乏信息交换。二是社会信息资源整合不够，信息管理采集系统数据标准、功能设置不统一，难以做到全省互联互通和信息共享。三是公安内部信息资源整合不够，公安机关内部信息“壁垒”尚未完全打破，涉及人口的警务信息资源尚未充分整合。
二、四川省实现户籍有条件自由迁移的“三步走”战略构架
在经济社会不断发展的基础上，应建立完善相关配套制度，不断降低迁移门槛，逐步实现有条件的自由迁徙。具体可以探索以下三个步骤：
第一步：积极服务城镇化建设大局开展制度设计，推动从农村到城市的“单向”调控型迁徙。促进城镇化健康发展，应以户籍制度为突破口，根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，有序推进农业转移人口向城镇迁移，全面放宽城镇落户入户条件，除特大城市和民族地区外，全面放开大中小城市、小城镇落户限制条件，吸引和鼓励农业转移人口落户城镇。
第二步：积极着眼城乡一体化发展实施引领指导，推动有条件的城乡“双向”引导型迁徙。
1、加快农村集体产权制度改革。明确农村集体经济组织作为企业法人的法律地位、权利与义务及其成员进入退出机制等。在农村集体经济组织成员资格方面，废除将户籍作为认定依据的传统做法，将是否是该农村集体经济组织中的劳动者(农民)作为成员认定的唯一标准。
2、统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。加快推进基本公共服务均等化，努力实现义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗、保障性住房等覆盖城镇常住人口。
3、优化城镇布局和形态。用综合交通网络和信息化网络把大中小城市和小城镇连接起来，在发挥中心城市辐射带动作用基础上，强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能。
4、增强城市可持续发展能力。加快转变城市发展方式，加快产业转型升级，强化城市产业支撑，完善城镇基础设施和公共服务设施，提升社会服务和居住服务水平，增强城市承载能力。
第三步：积极围绕以人为本的民生主题构建市场机制，推动全域“多向”自由型迁徙。当经济社会发展到一定程度，城乡统一的公共服务和社会保障全覆盖时，从农村到城市、城市到农村、小城镇到大城市、大城市到小城镇，可以通过市场机制来实现“自由迁徙”，分三个阶段进行：
第一阶段是财产、生产资料的权证化。在进一步保障市民房产、土地使用权等权益的同时，切实做好农民的土地使用权、宅基地、林权的权益保护，全面完成确权登记，使农民利益不受损害。
第二阶段是产权的可交易化。政府搭建交易平台，制定相关的交易规则，完善相关配套措施，保障产权交易公平、合法、有序，确保农民的土地使用权、宅基地、林权有序交易流通。
第三阶段是迁移的自主化。人口迁移基本遵循市场规律，迁移主体通过对在现居住地和意向迁移目的地所获取的经济利益进行综合比较，再根据个人的全面发展需要做出是否进行迁移或迁移至何地的决定。
