四川市场整治的逻辑和实践

　　受访者：四川省旅游局局长郝康理

　　访谈人：孙小荣

　　2015年，诸多因素叠加，顺天时、承地利、聚人和，共同作用产生的“515战略”顺应中国旅游业发展需要，符合中国旅游业发展的阶段性特征，解决了一些长期存在的观点分歧，达成更多的发展共识，既全面布局，又突出主要矛盾、阶段重点。

　　旅游市场秩序的整治，是“515战略”十大行动中的重要一项。关于四川旅游市场的整治，我们分析认为，“症结”在于没有认清旅游产业的特殊性。在缺乏对旅游产业理论架构体系的科学研究情况下，容易简单地将制造业的产业链理论套用到旅游业上。我们认为旅游业是由各要素产业链复合而成的“旅游产业格阵”，四川旅游业正在构建与之相适应的管理体系。只有解决旅游业不是产业链的认识问题，才能避免各部门之间相互推诿管理责任归属问题。

　　制造业环环相扣，形成上、中、下游的产业链条，政府管理部门也是对应制造业产业链各环节来进行设置和管理。对于旅游，从“吃、住、行、游、购、娱”传统六要素来看，除去“购”要素，其他五个要素分别属于餐饮业、住宿业、交通运输业、观光游览业、娱乐业，这些产业链各自对应相关管理部门。旅游运行的过程仅仅是通过旅行社、在线企业、要素企业打包销售后，进入消费环节。消费环节除了旅游商品，即“购”产业环节是有售后服务，其他五个要素都没有售后服务，属于即时现场服务类消费。旅游过程中的现实服务仅仅是原来要素产业链的延伸。

　　再回到旅游，既然服务内容、服务主体不变，只是游客成为被服务对象，那么相关部门对旅游行业的监管就不应该缺失。旅行社、导游只是延伸原有要素产业链服务而已，从某种意义上讲旅行社和导游是提供特殊的“信息”服务。每一个要素都是独立的产品形态，有自己的产业链、自己的监管部门，各要素行业管理仍然由所属的监管部门负责。比如，餐饮还应由卫生、工商部门监管，交通运输还应由交通运输管理部门监管，娱乐还应由文化、工商部门监管，游览观光和购物也是应根据产品特性归相关部门管。

　　旅游商品市场监管应由制造业商品销售市场管理职能部门去管理。也就是说，旅游商品才是支撑“旅游产业链”理论的唯一要素。但是，制造业商品销售管理和服务业的服务管理，是两种截然不同的模式和体系，服务业国际通用的管理模式是定标评星。既然旅游商品属于制造业，那就必须遵循制造业的管理模式。

　　传统的旅游购物点管理是星级评定，类似星级酒店、A级景区评定工作。问题是，星级购物场所就能保证商品质量、没有假货吗?用服务业管理模式去管理购物业，是对旅游商品业的误读。所以，现在的问题不是监管不监管，而是要纠正监管错位的问题。

　　首先，要综合监管，依法治理。旅游业管理要求超越各种隶属关系，从管理本部门的企业转向协调管理各要素行业，变直接管理为间接管理，由管理微观经济活动转向管理宏观经济运行。因此，旅游行业的管理必须由单一的管理方式，逐渐向复合式的管理方式转变。比如，依法治旅不仅仅依据旅游法，更应依据各涉旅法律、法规和条例，推动各执法主体部门共同发挥作用。否则其他部门只是观望，没有切实履职尽责。旅游管理部门要更多地发挥协调作用，牵头反映问题，哪个部门的监管领域出现问题，就由哪个部门去负责。不能像现在有些地方，旅游管理部门什么都管，到最后出了问题，所有的责任都是由旅游部门承担。

　　其次，釜底抽薪，斩断利益链。“黑社”“黑导”固然可恶可恨，实际上只是帮凶，元凶是购物环节，即“黑店”。只有彻底打掉“黑店”，才能从根源上斩断“黑社”“黑导”的利益源头，全面规范市场。从管理的角度，治理一个“黑店”，和治理100个“黑社”、1000个“黑导”，哪个治理成本低?所以，这几年来，四川坚决取缔有欺诈行为、非法盈利的“黑店”和购物场所。

　　“黑店”和购物场所，如果输送非法利益给“黑社”“黑导”，就一定存在偷税漏税。四川正计划推行旅游购物环节的电子纳税和电子发票体系，从旅游商品的定价销售、店铺的纳税层面实现统一监管，充分保障消费者利益。如果旅游管理部门不能独立解决这些问题，就要向地方政府汇报，由政府统筹协调各有关部门解决。

　　这就是四川治理“零负团费”现象的逻辑和实践。