改革开放四十年来人大代表工作的进展和启示

李伯钧

编者按

　　人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民在国家经济与社会生活中的主体地位，就是通过人大代表作为人民代表大会的主体地位实现的，支持、规范和保障代表依法履职，充分发挥代表作用，是做好人大及其常委会工作的关键，是保障人民当家作主的重要一环。

　　改革开放40年来，人大代表工作取得了哪些进步？国家如何通过人民代表大会制度依法保障人民当家作主？在新的历史起点，如何进一步支持、规范、保障人大代表工作，进一步满足人民群众日益增长的美好生活需要？本报特此刊文，带您回顾40年来人大代表工作的进展及其带来的启示。

　　改革开放40年来，适应新的历史时期经济社会和民主政治发展需要，我国的人大代表工作取得重要进展，亮点频仍，成就斐然，为各级人大及其常委会依法行使职权、人民代表大会制度的坚持和完善、国家各项事业的健康发展，作出了重大贡献。

1 人大代表工作的四个发展阶段

　　1979年选举法、地方组织法重新制定等开启代表工作恢复和探索阶段

　　党的十一届三中全会总结历史经验教训，提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制，使民主制度化、法律化的任务。1979年7月五届全国人大二次会议通过关于修正宪法若干规定的决议和选举法、地方组织法的重新制定，1982年12月五届全国人大五次会议通过现行宪法和全国人大组织法，1987年11月全国人大常委会议事规则、1989年4月全国人大议事规则的制定，以及选举法、地方组织法的两次修改等，对人民代表大会制度进行了重大完善，也为人大及其常委会行使职权、为人大代表执行代表职务提供了必要的法律依据和制度保障。这一阶段，代表工作的理论探讨比较活跃、实践探索比较稳妥，内容不断丰富、方式不断扩展，人大代表作用开始增强。

　　1992年代表法制定开启代表工作总结和规范阶段

　　1992年4月七届全国人大五次会议通过的全国和地方各级人大代表法，系统地从法律上规定了规范和保障代表执行职务，使代表工作更加直接有法可依。此后，选举法、地方组织法进一步修改和完善。这一阶段，全国和地方各级人大及其常委会依法做好代表工作，各级人大代表依法履行代表职责，并在实践中不断总结和规范，代表在现实生活中发挥的作用越来越大。

　　2005年中央9号文件出台开启代表工作加强和提高阶段

　　全国人大常委会从2004年起就在改进代表议案、建议工作和规范代表在闭会期间活动等方面开展调查研究，进行新的探索。2005年5月中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》即当年的9号文件，对在新的历史条件下代表工作面临的一系列新情况的处理、新问题的解决，充分发挥人大代表作用，不断提升代表工作水平，具有里程碑式的意义。代表法、选举法、地方组织法、全国人大常委会议事规则的进一步修改和完善，为加强和保证代表工作提供了更加有力的法律依据。这一阶段，建立健全支持、规范、保障人大代表依法履行职责的各项具体制度，进一步增强代表工作实效，逐步成为全国和地方各级人大及其常委会和人大代表的共识。

　　党的十八大开启代表工作与时俱进、重大成就阶段

　　党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，人大工作取得了历史性成就，全社会更加注重支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。党的十八届三中全会要求加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用；通过建立健全代表联络机构、网络平台等密切代表同人民群众的联系。2015年6月中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》即当年的18号文件，提出了进一步加强和完善基层人大代表工作的要求。2015年8月全国人大常委会对地方组织法、选举法、代表法的修改，为在新形势下开展代表工作提供了更为完备的法律保障。2016年1月中共中央发出的《关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的通知》即当年的3号文件，又对人大代表的选举和履职管理监督工作等提出明确要求。2017年10月党的十九大要求“加强人民当家作主制度保障”，支持和保证人大依法行使职权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。

　　党的十九大以来，人大代表工作站在一个新的历史起点深化和拓展，各级党委和国家机关特别是各级人大及其常委会进一步尊重代表主体地位、充分发挥代表作用，会议期间的代表工作进一步加强，闭会期间的代表活动进一步活跃，代表工作的理论和实践取得重大进展。

2 人大代表工作三个方面的突出进展

　　代表选举科学规范风清气正

　　1979年7月关于修正宪法若干规定的决议，明确规定县级以上的地方各级人大设立常委会，县级人大代表改为由选民直接选举；重新制定的选举法，规定直接选举的范围由乡镇一级扩大到县级，代表的等额选举改为差额选举，明确各政党、人民团体或者选民、代表两个渠道都可以提出代表候选人，选举代表一律采用无记名投票方式等。此后，选举法又先后进行了六次修正，使我国人大代表选举制度更加民主、科学、有效，选举程序和选举办法更加简便、易行、规范。特别是2010年3月对选举法的修改，明确实行城乡按相同人口比例选举人大代表，使代表选举更好地体现人人平等、地区平等、民族平等的原则。

　　自1979年以来，我国共依法进行了11次乡级、10次县级和8次设区的市级以上的人大代表选举，成为我国人民民主的伟大成功实践。为了保证人大代表选举工作依法有序顺利进行，这些年来，全国和地方各级人大常委会党组都针对新情况、新问题，在调查研究的基础上依法提出关于做好有关选举工作的意见。有关机构会同党的组织、宣传等部门出台有关方案，举办换届选举工作学习班，有的地方还组成换届选举工作联席会议。近年来，在党中央领导下，依纪依法严肃查处湖南衡阳破坏选举案、辽宁拉票贿选案，代表资格审查工作大大加强。

　　代表履职依法依规求真务实

　　一是提高代表审议工作的水平和效能。为了规范人大代表在人大会议期间的审议工作，全国人大组织法、地方组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、代表法等法律法规作出了若干明确规定。2010年10月，代表法修改时特别增加了围绕会议议题发表意见、遵守议事规则的内容规定。

　　实践中，各级人大及其常委会依据有关法律法规的规定，不断改进议事形式、规范审议程序、提高审议质量，并完善表决制度。贯彻落实2005年5月中央9号文件以来，特别强调以高度负责的精神，努力提高代表审议议案和报告的水平和效能，提高审议工作的质量。

　　二是注意代表议案建议提出和办理质量。根据1982年12月全国人大组织法的规定，1983年6月六届全国人大一次会议开始把代表提案制度改为代表议案和代表建议制度。1989年4月的全国人大议事规则进一步对全国人大代表依法提出议案和建议及其办理作出详细规定。1992年4月的代表法明确代表议案和建议的提出和处理要求。2005年5月中央9号文件及配套的工作文件，对代表议案和建议的范围、提出、处理、检查督促等各个环节作了进一步细化和完善，2010年10月代表法的修改在法律上又作了若干具体规定。

　　实践中，各级人大及其常委会引导代表提出议案和建议时，注意符合法律规定和有关要求；建立在调查研究、认真准备的基础上；注意选题，认真了解人民群众的诉求。在抓好代表议案和建议质量的基础上，督促有关机关、组织进一步健全办理机制，改进办理方式，加强与代表的联系沟通，努力提高办理质量。近10年来，各级人大常委会会议还安排听取和审议有关方面代表建议处理情况的报告，黑龙江、广东、江西等地还开展对这项工作的第三方评估或者检查督促。

　　三是注重代表视察和专题调研活动的实效。代表视察制度始于1955年8月一届全国人大常委会二十次会议通过的关于全国人大代表和省级人大代表视察工作的决定。改革开放后，全国人大常委会办公厅先后发出关于改进全国人大代表视察办法的意见、关于全国人大代表持证视察的意见，改进了全国人大代表视察工作。1992年4月的代表法明确把代表视察作为大会闭会期间代表活动的重要方式之一，2015年8月的地方组织法、代表法修改明确了乡镇人大代表根据本级人大主席团的安排开展视察活动。

　　实践中，各级人大及其常委会在代表集中视察方面，选择视察、调研单位兼顾不同类型，便于代表全面、客观地了解真实情况。代表个人持证视察活动也得到健康开展。代表专题调研是在2005年5月中央9号文件和2010年10月修改后的代表法中明确规定的，2015年8月代表法修改时又扩大到乡镇人大代表。为增强专题调研的实效，不少地方扩大时间跨度、选题范围，并注意规范活动方式，有的调研成果在代表议案和建议中得到体现，或者直接为中央和地方决策提供重要参考。

　　四是让代表小组真正活起来动起来。1979年7月的地方组织法规定，县乡人大代表分工联系选民，有代表三人以上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组，协助本级人民政府推行工作。1987年6月的关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见对全国人大代表建立代表小组作出了规定，省级人大常委会也组建了省级人大代表小组，定期开展活动。1992年4月的代表法，把代表小组活动扩大到各级人大代表，并作了更为详细的规定。2005年5月的中央9号文件，规定代表在大会闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式，2010年10月的代表法修改进一步将这一规定上升为法律。

　　实践中，各级人大及其常委会重视代表小组建设，加强指导，许多地方做到“年度有计划，平时有安排，活动有内容，年终有总结”。按照便于组织和开展活动的原则，根据代表的意愿协助代表组成代表小组，包括区域的、专业的代表小组，特别注意推选好代表小组的组长和联络员。将代表小组活动同人大常委会的工作结合起来，及时将人大常委会的工作重点以及会议即将审议的议题通知代表小组，邀请代表小组组长参与人大常委会有关活动，通过经验交流会、研讨会等形式促进代表小组活动质量的提高。及时总结、宣传和推广代表小组建设和活动好的经验。

　　五是积极扩大代表对常委会、专门委员会活动的参与。1987年6月的关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见第一次正式提出邀请代表列席常委会会议，当年11月全国人大常委会议事规则进一步将全国人大代表和地方人大负责同志列席会议制度写入了法律。1992年4月的代表法明确规定了代表对常委会活动的参与，2010年10月的代表法修改增加规定扩大代表对人大常委会、人大专门委员会活动的参与内容。

　　实践中，人大常委会根据会议议程和工作需要，积极创造条件改进邀请代表列席人大常委会、人大专门委员会会议工作，适当增加列席人数，近年来努力保证在五年任期内让来自基层的人大代表都能列席一次有关会议，还注意扩大代表对常委会执法检查和立法、监督调研等活动的参与。许多地方实现了代表参与人大常委会、人大专门委员会工作的常态化，代表作用得到进一步发挥。

　　六是加强国家机关与人大代表的联系。习近平总书记指出，各级国家机关加强同人大代表的联系、加强同人民群众的联系，是实行人民代表大会制度的内在要求，是人民对自己选举和委派代表的基本要求。1987年6月的关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见正式确定由全国人大常委会和地方人大常委会共同联系全国人大代表。1992年4月的代表法规定县级以上的各级人大常委会应当采取多种方式同本级人大代表保持联系。这些年来，各级人大常委会注意加强同代表的联系，认真听取和采纳代表的意见建议。近年来，全国和地方各级人大常委会还建立健全了委员长会议或主任会议组成人员、常委会委员直接联系人大代表的制度和机制，人大专门委员会、人大常委会办事机构和工作机构与人大代表的联系联络工作也有很大加强。十三届全国人大常委会还建立了到地方调研召开人大代表座谈会、与列席常委会会议的人大代表座谈机制等。

　　“一府两院”围绕加强同人大代表的联系也积累了许多经验，包括通过一定形式听取代表对有关工作的意见和建议等，开设代表联络“直通车”，建立健全向代表通报情况和征求意见制度，配备专门联络人大代表的机构或者人员。近年来，浙江省市、县、乡全覆盖，实行民生实事项目代表票决制，群众提议、代表票决、政府办理、人大监督，积极回应民生关切。

　　七是密切代表同人民群众的联系。宪法、全国人大组织法、地方组织法、代表法等法律和中央有关文件、地方性法规及文件等，都对代表联系群众制度作了规定。1987年6月的关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见明确对全国人大代表同选举单位和人民群众的联系提出要求。1992年4月的代表法规定代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。2016年7月，全国人大常委会办公厅印发了关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见，指出完善这一制度的一个重要指导思想，就是畅通社情民意反映和表达渠道，努力做到民有所呼、我有所应，进一步发挥代表的作用。

　　实践中，代表联系群众的内容：一是宣传，对党的路线方针政策、宪法法律法规以及本级人大及其常委会的决议决定和有关会议精神进行宣传，并了解基层的贯彻落实情况。二是为履职作准备，围绕本级人大及其常委会工作安排，听取群众的意见和建议，为审议和提出议案或者建议、参与有关活动作准备。三是努力帮助人民群众排忧解难。代表联系群众的方式方法，包括公示代表信息、固定地点和时间联系选民或者代表、组织代表开展视察和专题调研活动、开展代表小组活动、履职报告等。近年来，地方各级人大及其常委会特别注意创造条件加快推进工作平台和网络平台建设，积极回应人民群众和社会的关切，加强对代表联系群众工作的保障和指导。目前，全国已建成遍及2800多个县市区约11.6万个代表之家、代表活动室及代表联络站等。一些地方开展的人大代表主题活动，例如甘肃、四川等地把密切人大代表同人民群众联系与抓好扶贫攻坚紧密结合起来，效果明显。

　　代表保障监督具体充分到位

　　一是加强代表履职的服务保障。1982年宪法明确规定，全国人大代表是全国人大的组成人员，享有宪法和法律规定的权利和义务以及执行代表职务的保障。全国人大组织法、地方组织法也对代表依法执行代表职务作了若干保障性规定。1992年制定以及后来修改的代表法专设一章，规定了对代表执行职务的保障，包括司法保障（言论免责权和未经许可的人身免捕权）、时间和物质保障、知情权和履职学习保障、组织保障等，要求一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务。在有关中央的代表工作文件和地方性法规中，也都强调保障代表依法执行职务。

　　实践中，在司法保障方面，不少地方人大及其常委会制定、完善了抓捕代表许可的制度，在财政预算中设立人大代表专项经费，有关地方实行实报实销，形成人大代表的系统培训制度，普遍加强代表联络机关在工作上的配合，为代表依法履职提供服务保障等。注意引导代表敢于和善于运用法律武器维护自身合法权益，同时不能有超越法律的特权。北京市从2007年开始就形成市人大常委会统一负责、市人大常委会代表联络部门综合协调、各专门委员会和市人大常委会工作机构充分发挥作用、区县人大常委会为工作基础、各乡镇街道单位人大工作机构密切协同的代表工作整体格局。

　　二是强化对代表履职的管理监督。改革开放以来的宪法、选举法、代表法和全国人大组织法、地方组织法，对直接选举产生的代表由原选区选民进行监督，间接选举产生的代表由原选举单位进行监督都有相关具体的规定。选举法专章规定对人大代表的监督和罢免、辞职、补选。2014年11月中央关于湖南衡阳破坏选举案处理情况及其教训警示的通报，明确提出各级党组织要切实加强对党员人大代表的教育监督，各选举单位要切实加强对所选举的人大代表的教育监督。2016年1月的中央3号文件，明确提出强化对人大代表的管理监督。

　　实践中，人大代表注意依法采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督，由选民直接选举的代表还向原选区选民报告履职情况。近年来，在地方人大工作的实践中，当选代表作出履职承诺，建立代表履职档案对代表在人大会议的工作和闭会期间的活动进行登记，通过设立代表之家、活动室、联络站等场所和代表活动日制度接待选民，通过网络平台更便捷地联系群众并接受监督。一些地方公开人大及其常委会的会议以及有关活动情况，保证人民群众对代表履职的知情权。

3 人大代表工作进展的五点重要启示

　　坚持党的领导，坚定正确的政治方向

　　中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。各级党和国家机关、社会各方面，都必须牢固树立和增强“四个意识”“四个自信”，提高坚持党的领导、坚持中国特色社会主义政治发展道路、坚持和完善人民代表大会制度的自觉性和坚定性。

　　习近平总书记强调，各级党委要加强和改善党对人大工作的领导，支持和保证人大及其常委会依法行使职权、开展工作。具体来说，各级人大及其常委会要坚持正确政治方向；要健全人大常委会组成人员联系本级人大代表机制，支持和保证人大代表依法履职；各级党委和政府、监委、法院、检察院要尊重人大代表的权利。

　　各级党委加强和改善党对人大代表工作的领导，人大常委会党组要就代表工作中遇到的重大问题及时向同级党委请示报告，党员人大代表和党员人大干部要以自己的行动贯彻落实党的路线方针政策和党委的决策部署。人大工作包括代表工作，都要自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过法定程序使党的主张成为国家意志、党组织推荐的人选成为国家机关领导人员，保证党领导人民有效治理国家。

　　坚持人民主体，支持规范保障代表履职

　　人民当家作主体现了我国社会主义民主的本质。必须坚持人民主体地位，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。党和国家机关都要密切联系人大代表和人民群众。县级以上的各级人大常委会采取多种方式同本级人大代表保持联系，为人大代表执行代表职务提供必要的条件和服务保障。“一府一委两院”作为人大监督的对象，把尊重代表的主体地位和权利作为对人大负责、对人民负责的重要要求，密切同人大代表和人民群众的联系。支持、规范和保障代表依法履职，充分发挥代表作用，是代表工作的核心，是做好人大及其常委会工作的关键。人民在国家经济与社会生活中处于的主体地位，是通过人大代表作为人民代表大会的主体地位实现的，所以必须支持人大代表依法履职。在社会主义市场经济和依法治国历史条件下，代表工作也遇到了一些新情况、新问题，所以必须规范代表履职的行为。人大代表履职的兼职特点，决定了必须保障代表依法履职。2005年5月中央9号文件的出台和2010年10月全国人大常委会对代表法的修改、2015年6月中央18号文件的出台和2015年8月全国人大常委会对地方组织法、选举法、代表法的修改，充分体现了对人大代表代表人民依法履职给予的支持、规范和保障。

　　坚持依法办事，推进制度化、法律化建设

　　全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。改革开放以来我国宪法和相关国家机构法律的制定及其修改，对坚持和完善人民代表大会制度作出一系列重要的规定，也对在制度上保证代表履职起到了重要作用。全国人大组织法、地方组织法在健全人大组织制度和运行机制，加强人大工作和建设的同时，分别规定了人大会议出席、列席、形式程序等方面内容，规定代表议案与建议的提出及其办理，有关质询案的提出及其办理，代表询问，人大专门委员会和特定问题调查委员会的设立及其职责，乡镇人大代表资格审查委员会的通过，代表的若干权利与义务等。代表法、选举法的制定和修改，以及中央有关人大工作若干文件的出台，是代表工作制度化、法律化的集中体现。全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、立法法、监督法等也有人大代表参与人大及其常委会相关工作和活动的规定。这些年，各级党委和人大及其常委会都分别出台了相关规范性工作文件或者制度办法，在工作层面上进一步规范和保障代表执行职务的行为。公权的行使遵循“法无授权即禁止”的原则，人大代表履职和相关工作同样必须依据宪法及有关法律特别是依据代表法进行。

　　坚持民呼我应，充分发挥代表作用

　　人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。各级国家机关加强与人大代表和人民群众的联系，通过虚心听取人大代表、人民群众意见和建议，积极回应社会关切；人大代表更要密切联系人民群众，为人民利益代言；国家机关和人大代表努力做到民有所呼、我有所应，来对人民负责、受人民监督。代表工作的落脚点就是更好地、充分地、进一步发挥好代表的作用，即人大代表代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力。这些年来，人大决策民主化、科学化水平的不断提高，反映着人大代表参加决策能力和程度的不断提高；“一府两院”依法行政、公正司法状况的改进，反映着人大代表监督的力度和效果；人大代表在党和国家机关与人民群众之间发挥的桥梁纽带作用，得到了人民群众的信服和拥护。

　　坚持与时俱进，注重增强实效

　　人大代表工作，创新是其活力源泉，实效是其客观要求。人大代表工作必须在法律框架内进行，也必须从实际出发。一方面，把法律规定的用足、用够、用活、用好，加以程序化。另一方面，把实践证明是有效的一些经验和做法加以总结、升华或者上升为法律法规，一些不够成熟、不够完备的做法加以完善。还要本着与时俱进精神，对代表工作进行创新，使之适应新形势的要求，开创新的局面。代表工作要有计划、有组织，努力增强实效。代表工作要合法合情合理，在内容安排上于法周延、于事方便，在具体方式方法上灵活多样、求真务实，在发挥代表作用上善始善终、善作善成。人大代表工作既要依法办事又要创新，保持与时俱进更要注重实干、注意实效。

　　代表工作的潜力、空间、意义很大，可大有作为。我们要在以往经验做法的基础上，按照习近平总书记对人大代表工作的要求，进一步探索新时代人大代表工作的规律和措施，进一步推动代表工作理论创新和实践创新，进一步增强代表工作实效，保证人大及其常委会依法行使职权，增强人民代表大会的生机和活力，坚持和完善人民代表大会制度，推动国家各项事业顺利开展。

　　（作者：李伯钧，系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室原主任、办公厅联络局原巡视员，现就职于中国人民代表大会制度理论研究会）