30个PPP示范项目多数仍无进展 各方利益难平衡

财政部近期派出由14个司局组建的督查组，了解项目进展情况和遇到的问题、难题，赴10个省份督导PPP示范项目。一些省份督导工作已经结束，督导的结果将被汇总。

《第一财经日报》记者多方采访，了解到17个PPP示范项目进展情况，其中一半的项目还未进入采购阶段，多数处于实施方案编制中，若今年年底实施方案未经审核通过，或将被剔除出财政部PPP示范项目名单。

接受本报采访的人士表示，多数项目未能签约原因复杂，除了项目自身条件所限外，还牵扯诸多体制机制等问题。

进展不一

去年11月底，财政部确定了总投资1800亿元的30个PPP示范项目，分布在江苏、安徽等15个省市。截至目前，业内人士估算，全国各地推出的PPP项目总投资额约3万亿元。

顾名思义，财政部明确示范项目，目的在于通过这些项目形成一批可复制、可推广的实施范例，助推更多项目落地。

大半年过去，财政部再次将PPP示范项目视为工作重点，这反映在6月底颁布的《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（下称《通知》），《通知》第一条称，加快推进首批示范项目实施，并建立“能进能出”的项目示范机制。

“对已列入示范项目名单的项目，如项目交易结构发生重大变化不能采用PPP模式，或一年后仍未能进入采购阶段的，将被调出示范项目名单。”《通知》称。

大岳咨询总经理金永祥告诉本报记者，若示范项目被调出名单，将对项目打击很大。

为了督促地方加快项目进程，6月下旬，财政部派出督导组对地方进行督导。比如，财政部PPP中心副主任焦小平到重庆，对纳入全国示范名单的PPP项目“重庆轨道交通三号线”进行督导。财政部政府采购管理办公室主任王瑛率队到上海嘉定南翔污水处理厂项目开展调研督导。

PPP项目按进程分为项目识别、准备、采购、执行和移交五个阶段。按上述财政部划出的底线，今年底示范项目都需要进入项目采购阶段。

《第一财经日报》记者多方采访了解到的17个PPP示范项目中，8个项目处于项目准备阶段，其中多数PPP项目实施方案还在编制中。8个项目已经进入采购阶段或执行阶段，符合财政部预期。剩下的1个城轨交通项目主体变更。

本报记者尝试通过公开资料梳理另外13个PPP示范项目进展情况，但未有结果。由于项目进入采购阶段必须公告，因此这13个项目多数未进入采购阶段。

目前湖南湘潭九华污水处理厂、安徽池州污水处理及市政排水设施项目、安徽马鞍山市东部污水处理厂和贵州南明河水环境综合治理（二期）四个项目进入到执行阶段。

今年6月初，财政部副部长史耀斌带队调研湘潭九华污水处理厂一期工程，对项目进展及规范管理给予肯定，并要求加快建设进程，力争成为PPP项目标杆。金永祥告诉本报记者，在30个PPP示范项目中，该项目最早签约。

包括杭州地铁等四个项目已经完成了实施方案，进入资格预审阶段。不过更多的项目还在准备阶段。

杭州-海宁城市轻轨工程项目一位负责人告诉本报记者，项目还处于前期阶段。昆山市发改委一位人士告诉本报记者，当地的昆山现代有轨电车项目还在等国家发改委批复，目前项目方案还在编制过程中。

另外，一些示范项目实施方案编制处于收尾阶段，项目将要进入采购阶段。比如上海嘉定南翔污水处理厂项目实施方案已经编制好，将进入审核。

金永祥告诉本报记者，多数地方在推动示范项目上很积极，但也有一些地方的示范项目没有任何动作。

体制机制问题待解

金永祥认为，目前已经签约的PPP示范项目一大特点就是当地准备工作做得早，项目自身条件成熟。

他称，项目进度主要和项目自身条件有关。比如项目自身盈利条件好，社会资本踊跃参加，项目签约早。另外，比较成熟的项目进展也快。此次4个进入执行环节的示范项目中，3个是污水处理项目，这是因为污水处理领域PPP模式案例很多，相对成熟。

而多数示范项目 尚未 进入采购环节原因复杂，除了PPP模式对项目要求高之外，还与体制机制问题相关。

金永祥举例称，石家庄正定新区综合管廊项目目前还在做实施方案，属于项目准备阶段。项目碰到了体制机制待突破的问题。

“现有的体制下是谁的管线谁来埋，部门都有自己的施工队伍和运营维护队伍，现在做综合管廊，需要把这些管线集中在一起，这就引起两个问题，其一是社会资本介入后，以前免费使用管线的单位要不要缴费。其二是以前的施工运营人员怎么安排。这些问题很难协调，需要体制的变革。而这些问题不会存在于污水处理领域，因为这方面的体制机制问题早已解决。”金永祥称。

另一位不愿透露姓名的知情人士告诉《第一财经日报》记者，他们所接触的某个供水示范项目也正处于方案制定阶段，目前问题是该项目涉及财政、水务等多个部门，各个部门都有话语权，但未达成共识。另外，政府方面对项目收益率等关键问题有分歧，如果完全按照政府想法来做，项目本身对社会资本的吸引力会大大下降。

“政府需要提供一个保底供水量，但这个供水量为多少还未达成共识。假设政府提供一个供水保底量为200吨，如果低于这个数值，那政府需要全额支付差价，因此这个数值设置成为一大关键。类似的问题还很多。”上述知情人士称。

金永祥认为，一些PPP示范项目不能操之过急，虽然进程慢些，但是这样才能了解到其中涉及哪些问题，尤其是涉及到体制机制的问题。所以虽然项目需要花的时间长些，但这样示范意义也更大。

“应该把那些根本就没有启动的示范项目踢出项目名单，而不能把做的时候有困难的项目剔除出去，应区别对待。”金永祥称。

据了解，按照财政部的安排，上述PPP督导工作将于7月上旬完成，督导小组调研报告将送到PPP工作领导小组办公室，完成汇总工作之后将召开PPP示范项目专题督导会。